사회복지현장 근무자 처우개선을 위한

정 책 토 론 회

주 제 : □사회복지현장 근무자 처우개선□ 어떻게 할 것인가?

일 시 : 2002. 7.19(금) 14:00

장 소 : 한국사회복지회관 6층 대강당(숙정홀)

한 국 사 회 복 지 협 의 회

사회복지현장 근무자 처우개선을 위한 정책토론회

□사회복지현장 근로자 처우개선□ 어떻게 할 것인가?

일    시 : 2002. 7.19(금) 14:00

장    소 : 한국사회복지회관 6층 대강당(숙정홀)

주    최 : 한국사회복지협의회

공동주관 : 한국사회복지협의회, 한국노인복지관협회                           한국노인복지시설협회, 한국보육시설연합회

한국부랑인복지시설연합회, 한국사회복지관협회

한국사회복지사협회, 한국아동복지시설연합회

한국여성복지연합회, 한국장애인복지관협회

한국장애인복지시설협회, 한국정신요양협회

<정책토론 프로그램 진행>

시 간	프로그램	세부내용
13:30-14:00	□ 등 록
14:00-14:20	□ 회장 인사 말씀 □ 참가자 소개
14:20-16:00	□ 주제발표 및 토론	□ 좌장 : 조흥식(서울대학교 사회복지학과 교수) □ 주제 : □사회복지현장 근무자 처우개선□ 어떻게 할 것인가? □ 발제 : 김영종(경성대학교 사회복지학과 교수) □ 토론 · 이무승(한국노인복지시설협회장) ·장재구(유락종합사회복지관과장□사회복 지노동조합준비위원회 위원장) · 노길상(보건복지부 복지정책과장) · 윤찬영(전주대학교 사회복지학과 교수)
16:00-16:15	휴 식
16:15-17:00	□ 질의응답
17:00-	□ 정리 및 폐회

<주제발표>

사회복지현장 근무자 처우개선: 쟁점과 전략

김 영 종

경성대학교 사회복지학과 교수

최근 들어 사회복지실천 현장에서 근무자들의 처우개선이 중요한 쟁점으로 부각되고 있다.  현장 근무자들이 열악한 노동환경에 대해 더 이상 순응적이지 않게 되었기 때문이다.  과다한 근무시간이나 불공정한 임금 지급 등을 근로기준법 관련 쟁송을 통해 해결하려는 경향이 2000년대 이후 급격히 증가하고 있다.  또한 사업장별 노동조합이나 산업별 □사회복지노동조합(가칭)□의 설립 움직임이 2002년에 가시화되고 있는 것과, 보건복지부 홈페이지를 통한 사회복지사들의 □사이버 시위□ 등도 동일한 맥락에서 나타나는 현상들이다.  이를 반영하듯 각종 토론회나 공청회 등에서 이와 관련된 이슈들이 활발하게 다루어지고 있다(예를 들어, 2002.춘계 한국사회복지행정학회, 2002년 부산사회복지세미나, 2002년 전남사회복지대회 등).

이러한 현상은 한마디로 사회복지현장 근무자들의 열악한 노동환경에 일차적으로 기인한다.  보상없이 이루어지는 과도한 근무시간이나, 기본생계조차도 위협하는 지나친 저임금의 문제는 사회복지계를 조금이라도 아는 모든 사람들이 공감하고 있는 사실이다.  이러한 열악함의 정도는 다른 산업계와 비교해 보아도 명백히 드러난다.  사회복지서비스 종사자들의 임금은 일반 산업계 노동자들보다 훨씬 낮은 것은 물론이고, 다른 휴먼서비스 산업계(예를 들어, 간호서비스, 교육서비스 등) 종사자들의 임금수준에 비해서도 명백히 뒤처져 있다(한국사회복지관협회, 2001).

사회복지실천 현장에서의 열악한 노동환경은 일종의 □해묵은□ 이야기에 해당한다.  그럼에도 이런 해묵은 이야기가 왜 현재 급속히 쟁점화되고 있는 것인가?  □절대적인□ 임금 수준이나 기타 근무조건의 열악함이 쟁점화의 기저에서 작용함은 명백하다.  다른 산업계와 비교해서 □상대적인□ 격차가 지나치게 크다는 것도 원인으로 지적될 수 있다.  비록 절대적이든 혹은 상대적인 열악함의 문제이든간에, 그러한 누적된 문제가 □왜□ □현재 시점에서□ □어떤 측면에 의해□ 촉발하게 되었는지는 아직까지도 명확하게 규명되지 않고 있다.

사회복지현장 근무자들의 처우개선을 위한 노력은, 먼저 이러한 질문들에서부터 접근해야 할 것이다.  그러한 질문들이 근무자들의 처우개선 욕구에 대한 배경을 이해하게 하고, 현 시점에서 이의 해결을 위해 사회복지계가 적극적으로 나서야 할 당위성을 제시할 수 있기 때문이다.  이를 위해 본 발표문은 먼저 사회복지현장 근무자들의 노동환경을 둘러싼 제반 이슈들을 정리해 본다.  근무조건 개선에 대한 현장 근무자들의 욕구와 욕구 분출의 필연성, 그에 대한 시대적 및 상황적 배경이 이에 해당된다.  본 발표문은 또한 열악한 노동환경가운데서도 특히 저임금 구조를 형성하는 요인들에 집중해서, 그에 대응하는 전략적 방향과 행위자들의 역할에 대해 제시해 본다.

1. 근무환경과 서비스의 질

사회복지실천 현장은 열악한 노동환경으로 오랫동안 특징지워져 왔었다.  최근 들어 이의 개선을 요구하는 주장들이 급속히 증가하면서, 구체적으로 행동화하는 경향을 보여주고 있다.  현장 근무자들의 처우개선을 위한 요구는 단순히 이들의 생존권에만 관련된 것이 아니라, 사회복지 서비스의 질 개선과 사회문제의 해결에 보다 중요한 함의를 갖고 있다.

1) 사회복지현장의 근무 환경

우리나라 사회복지현장 근무자들의 열악한 노동현실에 대해서는 무수히 많은 보고들이 있었다.  이것은 사회복지계에서는 누구나 알고 있는 사실이므로, 새삼 거론할 필요조차 없을 정도이다.  과중한 근무시간과 저임금이라는 노동현실에서부터, 승급 가능성의 희박, 고압적이고도 폐쇄적인 시설의 분위기, 가족적 경영방식으로 인한 근무자들의 주인의식 배제와 소외와 같은 낙후된 조직 문화의 문제, 적절한 수퍼비젼의 부재나 직업/직장에 대한 비젼 상실 등과 같은 전문직으로서의 부적절한 노동환경, 그리고 시설의 낙후된 물리적 근무환경 등에 이르기까지 사회복지현장 근무자들의 노동환경은 한마디로 □열악함□ 그 자체라고 표현해도 지나치지 않다 (김범수, 1998; 백종만 외, 1998; 보건복지제도개혁위원회, 1996; 김영종, 2000; 한국사회복지사협회, 2001).

2000년에 한국사회복지사협회가 전국에서 활동하고 있는 사회복지사 7,400명을 대상으로 실태조사를 실시한 결과는, 그러한 열악함을 적절히 보여주고 있다(한국사회복지사협회, 2000).  조사에 따르면, 총 직장 경력이 평균 9.6년의 사회복지사들의 평균 연봉은 1,671만원인데, 1,200∼1,500만원을 받는 응답자가 32.0%로 가장 많았으며, 이는 일반기업 취업자 3년 경력자보다 낮고, 공무원·교사 평균임금의 각각 68%, 63%, 제조업 노동자 임금의 89% 수준에 그치고 있는 수준으로 분석되고 있다.

<표 > 산업별 상용종업원 월평균 임금 및 근로일수(2002년 1월기준)

단위 : 원, 일
	전체 산업	제조업	금융	통신업	건설업	교육서비스	보건 사회복지
임금총액	1,827,810	1,671,912	2,952,596	3,125,741	1,951,224	2,568,504	1,730,720
근로일수	24.9	24.8	25.2	25.3	25.4	24.5	25.6
자료: 통계청, 한국통계월보, 2002. 5

동조사에 따르면, 사회복지사들의 주당 평균 근무시간은 52.85시간으로 법정 근무시간인 44시간을 크게 초과한 것으로 보고되었다.  그럼에도 초과근무에 따른 적정 수당을 받는 곳은 11%에 불과한 것으로 나타나고 있다.  또한 전체 사회복지시설 근무자의 71.6%, 이용시설 근무자의 60%가 근로기준법에 명시돼 있는 연·월차휴가,

생리휴가 등을 사용하지 못하고 있는 것으로도 보고 되었다. 이는 2000년도의 조사(1999년을 조사시점)에 의한 결과이므로, 현재 상황과는 다소 차이가 있을 수 있다. 그럼에도, 초과시간이나 각종 수당 지급과 관련한 사항들은 현재까지도 대부분의 사회복지시설들에서 여전히 현안이 되고 있다.

사회복지사를 비롯한 사회복지현장 근무자들의 저임금 현황은, <표 1>에서의 전체 산업별 평균 임금 비교를 통해서도 엿볼 수 있다.  보건사회복지 산업은 전체 산업별 평균에 비해서도 낮은 임금을 받고 있으며, 산업분야중 가장 임금 수준이 높은 통신업에 비해서는 55%, 교육서비스와 비교할 때는 67% 에 불과한 수준이다.

사회복지현장의 저임금과 과중한 업무부담 현실은 유사한 휴먼서비스 종사자들에 대한 비교를 통해서도 알 수 있다.  병원 간호사, 학교 교사, 사회복지관의 사회복지사를 대상으로 업무량과 연봉을 비교해 보면, <그림 1>과 같이 나타난다.  의료법에서는 간호사 1인당 2.5명의 환자를 담당하도록 규정되어 있으며, 2000년을 기준으로 중등교사 1인에게 담당된 학생수는 20명이다. 이에 반하여 사회복지관 사회복지사는 1인당 평균 58.5명의 클라이언트를 담당하고 있다(한국사회복지관협회, 2001).  그림에서는 간호사가 담당 대상인원이 제일 작으면서도 가장 높은 연봉을 받고 있으며, 사회복지사는 제일 많은 인원을 담당하고 있으면서 가장 낮은 연봉을 받고 있는 것을 볼 수 있다.

사회복지실천 현장 근무자들의 열악한 근무조건의 현실은 높은 이직률로서 나타난다.  한국사회복지사협회의 2000년도 조사에서, 응답자의 47.8%가 이직을 희망하고 있는 것으로 나타났다.  이직을 희망하는 사유는 □직장 비전없음□, □낮은 임금□, □나쁜 근무조건□ 등이 우선순위로 나타나고 있는데, 이들은 굳이 분리할 필요도 없이 하나로 묶자면 열악한 근무환경을 대변하는 사유들이다.

자료: 한국사회복지관협회, 사회복지관 인력 및 프로그램 전문성 강화방안, 2001.

<그림 1> 휴먼서비스 종사자들간의 업무량과 연봉 비교

2) 처우개선과 서비스의 질

사회복지현장 근무자들이 자신들의 처우개선을 위해 노력하는 것은 지극히 정당하다.  자신들의 노동에 대한 정당한 대가를 얻고, 그를 통해 건강한 사회적 삶을 영위할 필요성과 권리도 있기 때문이다.  그럼에도 불구하고, 그러한 노력을 단순히 그들의 생존권과 관련된 문제로만 취급해서는 안된다.  사회복지서비스 전달의 관점에서 보자면, 서비스 인력의 처우개선은 곧 클라이언트에 대한 서비스의 질을 개선하려는 것과, 더 나아가서는 클라이언트의 문제해결을 통해 전체 사회적 문제를 해결하려는 의도와 명백하게 결부되어 있다.

사회복지서비스는 휴먼서비스의 일종으로, □무형(無形)□의 서비스라는 특징을 갖는다.  □유형(有形)□의 서비스 산출을 확보하기 어렵기 때문에, 서비스의 직접적인 산출물(output) 혹은 성과물(outcome)을 두고서 평가가 이루어지기 어렵다(Hasenfeld, 1980).  그로 인해 사회복지전문직을 위시한 대부분의 휴먼서비스 전문직(의료, 교육, 간호, 교정직 등을 포함)에서는, □서비스의 질(quality of service)'을 효과성의 준거 지표로 삼는 경향이 많다(Gates, 1980).  사회복지서비스에서 서비스의 질은 워커와 클라이언트 간의 대인적 상호작용 과정에서 발생하는 것으로, 이는 워커의 업무에 대한 헌신, 업무 능력, 자질 등의 요소와 클라이언트의 서비스 참여 혹은 만족 등을 통해 유추될 수 있다(Patti, 1983).

사회복지서비스의 이러한 특성으로 인해, 서비스 인력의 처우와 서비스의 질은 명백한 상관관계에 놓여 있다.  사회복지서비스의 질을 높이기 위해서는, 질 높은 서비스 인력의 확보와 유지가 우선적으로 필요하고, 그에 적합한 처우는 필연적이다.  □절대적□인 임금수준도 낮고, □상대적□으로도 타 직종에 비해 낮은 임금을 받는 인력이, 자신의 서비스에 대해 적극적인 참여 동기와 질을 높이기 위한 노력을 지속적으로 기울일 것이라고 믿기는 어렵다.  비록 과거에는 어떠했을지 모르겠으나(□옛날에는□ 달랐다는 사람들도 있지만), 현재로서는 저임금의 인력으로 높은 서비스의 질을 담보한다는 것은 거의 불가능에 가깝다.

이제껏 우리나라의 사회복지서비스에서는 서비스의 질에 대한 강조가 적절히 이루어지지 않았다.  서비스의 □질□보다는 □양□이 강요되어 왔으며, 그에 따른 문제의식이나 변화 노력도 적절히 나타나지 않았었다.  이제까지 사회복지서비스들이 시혜적인 분위기에 이끌려왔다는 점과, 절대적인 빈곤 문제의 해결에 치중해왔었던 점, 부족한 자원공급으로 인해 □공평□한 배분에만 급급해 왔었던 점 등에 비추어보자면, 서비스의 질이 강조되기 힘들었던 시대적 맥락은 이해될 수 있다.

그럼에도, 현재의 시점에서 서비스의 질은 매우 중요하다.  사회복지서비스가 단지 □존재하는 것 자체가 존재이유□가 되었던 시기에서, 이제 적극적으로 □문제 해결이 존재이유□가 되는 시기에 접어들면서, 서비스의 질은 사회복지서비스 전문직들이 해결해야 하는 시급한 과제가 되고 있는 것이다.  비록 서비스의 질은 드러내기 쉽지 않지만, 그래서 이를 간과하기 쉽지만, 사회문제의 해결이라는 사회복지서비스의 궁극적인 목적을 달성하기 위해서는 서비스의 질은 필연적인 것이 된다.

낮은 서비스의 질은 사회복지서비스의 효과성을 저해하고, 이는 곧 사회문제의 해결을 저해한다.  서비스 인력이 처한 열악한 노동환경은, 곧 우리 사회의 사회문제 해결을 위한 노력의 열악함에 비견되는 것이다.  비록 서비스 인력에 대한 낮은 처우와 비용지출이 우선은 사회적 비용을 줄이는 것으로 인식될 수도 있지만, 그로 인해 (낮은 질의 서비스 □ 해결되지 않는 사회문제)가 나타나서 장기적으로는 사회적 비용과 부담을 오히려 더 증폭시키는 결과를 초래하게 된다.

2. 처우개선 욕구의 분출 배경

사회복지현장 근무자들이 처우개선에 대한 욕구를 분출하게 된 일차적 배경은, 앞서 살펴보았듯이, 열악한 노동현실에 있다.  그럼에도 이것만으로는 현재와 같은 급격한 욕구 분출의 배경을 짐작하기 어렵다.  왜냐하면, 사회복지현장의 열악한 근무조건은 오랫토록 지속되었던 사실이며, 오히려 현재보다 이전에는 이러한 열악함의 정도가 더욱 심했을 수도 있다.  그러므로 □왜 지금인가□를 설명하려면, 먼저 사회복지실천 현장을 지배하는 패러다임의 변화에 대해서, 그리고 근무자들의 성격과 상황의 변화에 대해 검토해 볼 필요가 있다(이 부분은 <김영종, □노동관련 규범과 사회복지기관 운영□, 2002 춘계 한국사회복지행정학회>에서 주로 따옴).

1) 사회복지서비스의 패러다임 변화: □자선□에서 □복지□로

어느 사회에서나 마찬가지이지만, 사회복지서비스의 활동에는 □자선(charity)□ 패러다임과 □복지(welfare)□ 패러다임이 혼재해 있는 것이 보통이다.  서비스에 종사하는 사람들도 자선과 복지의 이데올로기를 동시에 보유하고 있는 경우가 많다.  사회에 따라서는 자선적인 패러다임이, 혹은 복지적인 패러다임이 더욱 강하게 나타나는 차이들이 있을 수 있다.  그럼에도 모든 현대 산업사회들에서의 대세 흐름은 자선에서 복지적인 패러다임으로의 이동을 보여주고 있다.

자선 패러다임에서는 자발적이고도 순수한 개인들의 열정과 동기가 강조되고, □희생□과 □봉사□, □동정□과 같은 가치(value)가 지배적이다.  서비스의 결과에 대한 책임보다는 서비스를 제공하는 측의 동기의 순수성이 더 강조되는 경향이 있다.  이러한 가치에서 도출되는 실행 규범들(norms)은 대개 □근무환경이나 보수에 연연하지 않아야 하는□ 것이다.  이러한 가치와 규범들이 결합하여 사회복지현장의 실천적인 이데올로기로서 작동하고, 일반사회의 사회복지서비스에 관한 지배적인 패러다임으로서 작용하게 되는 것이다.  이러한 패러다임하에서는 사회복지서비스의 종사자들은 비록 전문직으로 인정될 수도 있지만, 그 전문직은 자체적으로도 혹은 외부적으로도 자신의 복리를 주장하는 것에 대해 □죄의식(guilty feeling)□과도 같은 것을 갖게 된다.  희생과 봉사의 가치에 입각한 전문직이 클라이언트의 복리를 제쳐두고 자신의 복리를 추구하는 것은 어불성설(語不成說)이 되는 것이다.

복지 패러다임에서는 문제를 보는 시각부터가 다르다.  비록 개인의 문제인 것처럼 보이는 것들도, 그 맥락은 사회적 관계에서부터 발생하는 사회문제인 것으로 규정한다.  따라서 누군가를 돕는 행위도(이러한 행위 자체는 자선에서도 똑같이 나타나지만), 개인들의 자발적인 동기와 희생 및 봉사 정신에 의존하기 보다는, □사회의 공동체적 책임□에 의해 유발되고, □사회적 행위□로서 규정되며, 그 행위에 따른 □결과□가 중요시된다.  이러한 가치에 근거하여 작동되는 실행 규범들은 서비스의 □효과성과 효율성 추구에 적합한□ 것들이 된다.  더 이상 서비스 제공자들의 개인적인 □희생□과 □봉사□는 중요하지 않으며, 사회적 책임성을 강화하는 목적에 충실한 수단을 찾는 것이 중요시된다.  여기서는 서비스 제공자(사회복지시설 종사자)들의 질을 제고하는데 필요한 보수나 근무 여건 등을 개선하기 위한 노력들이 중요한 것으로 간주된다.  전문직에 대한 인식은 더욱 강화되는데, 사회복지서비스 전문직에 요구되는 것은 희생과 봉사정신보다는 사회변화를 가능케하는 □능력□과 □기술□이다.  사회복지 전문직은 사회적 책임성을 대행하는 자로서의 대리인 역할에 충실하는 것이다.  따라서 이러한 인식에 바탕을 둔 서비스 종사자들은 자신들을 사회서비스 □시장□에서 활동하는 일종의 노동자로서 인식하게 되는 것이다.

현재 우리나라에서 나타나고 있는 노동환경 개선과 관련된 다양한 욕구들의 분출은 결국에는 우리사회의 사회복지에 대한 패러다임이 변화하고 있음을 의미하는 것이다.  그럼에도 이러한 변화가 하루 아침에 나타난 것은 결코 아니다.  자선에서 복지로의 패러다임의 이동은 오랫동안 진행되어 오던 것이었다.  1950년 한국전쟁 이래로 60, 70년대까지 국가가 복지 공동체로서의 기능 수행에 명백한 한계를 보이던 시기가 있었다.  이 시기에 절대적 빈곤의 문제와 막대한 사회복지서비스의 수요를 감당했었던 이데올로기는, 자선 패러다임에 근거한 것이었음을 부인할 수 없다.  자선은 그 시기의 한국 사회에 그나마 기능적인 역할을 감당했었고, 그러한 자선 패러다임의 물질적 구조는 외국의 원조를 통해 뒷받침되었다.  사회복지서비스의 전달체계를 지배하는 가치와 규범은 명백히 자선 시스템으로 통합되어 있었던 것이다.

1970년대 들어 그러한 자선 패러다임의 지배에 일부 변화가 나타났는데, 외국원조 단체들의 철수와 함께 그 공백 부분이 정부 자원으로 대체되면서부터 시작되었다.  1980년대에 들어 이러한 변화는 더욱 가속화되는데, 중앙정부가 경제성장 일변도의 정책을 지양하고 □성장과 분배□의 균형 정책으로 사회복지에 대한 투자를 확대하기 시작하였기 때문이다.  그러나 1980∼90년대에 이루어진 사회복지에 대한 이러한 양적 투자 증대에도 불구하고, 그것을 실천하는 제반 기구들(사회복지 인력, 사회복지 시설 및 기관, 정부기관 및 공무원, 사회복지정책 결정 주체들까지를 포함)은 여전히 자선적인 패러다임에서 크게 벗어나지 못했던 것으로 보인다.

현재 우리나라의 사회복지서비스 수급체계는 자선적인 패러다임으로 감당할 수 있는 시점을 지난지 이미 오래이다.  사회복지서비스(혹은 보다 넓게 말하자면 □휴먼서비스(human service)□)에 대한 욕구의 팽창은 이미 폭발의 시점에 이르고 있으며, 서비스 수급에 있어서도 이미 개인들의 자발적인 동기와 희생 정신 등에 의존하는 것은 더 이상 불가능하게 되었다.  사회복지서비스는 공식적인 서비스 기획과 대규모의 조직적 전달체계 과정을 통해서 실행될 수밖에 없는 실정이다.  그렇지 않고서는 현재 사회에서 요구되는 막대한 사회복지서비스들, 예를 들어 영유아에 대한 보육서비스, 청소년문제의 예방과 치료, 노인과 관련한 치료 및 보호 서비스, 장애인에 대한 서비스, 실업이나 빈곤 문제와 결부된 자활관련 서비스 등의 문제를 감당해 나갈 수 없게 되었다.

현재 나타나고 있는 사회복지실천 현장 근무자들의 처우개선 욕구의 분출은 자선적 패러다임이 복지적 패러다임에 종속되는 과정에서 발생하는 충돌로 볼 수 있다.  이것은 일종의 □문화지체(cultural lag)'로서 이해될 수 있는데, 급속한 사회변화의 현장에서 흔히 목격될 수 있는 현상이다(Ogburn, 1966).  비록 사회복지서비스가 전달되는 물질적 구조는 복지적 패러다임을 필요로 하지만, 정신적 구조는 여전히 자선 패러다임을 고수하려는 성향으로 인해 두 패러다임이 갈등을 빚고 있는 것이라고 볼 수 있다.  패러다임의 전이는 필연적인 것이다.  그것은 희생과 봉사 정신의 상실이라는 슬픈 이야기가 아니라, 현재와 같은 사회복지서비스의 전달구조에 적합한 □마인드(mind)□를 갖추게 됨을 의미하는 긍정적인 이야기이다.

2) 현 시점에서의 촉발요인들

사회복지서비스의 패러다임 전이는 사회복지현장 근무자들이 처우개선을 요구하게 되는 이념적인 배경으로 간주된다.  한편 최근 들어 사회복지실천 현장의 몇몇 상황 변화가 이러한 이념적인 전이를 촉매하고, 행동화시키고 있는 것으로 보인다.  사회복지서비스 종사자들(노동자들, 근로자들)의 성격 변화와, 그와 결부된 주변 상황의 변화가 그러한 것들이다.

(1) 전문인력의 사회복지기관 투입.  과거 폐쇄적인 맥락에서 운영되던 생활시설에서는 가족중심적인 운영의 형태가 많았었다.  또한 서비스의 형태도 단순 수용보호 위주로 구성되어 있었으므로, 전문적인 인력의 생활시설에의 수요가 그다지 많지 않았다.  그러던 것이 90년대 이후로 사회복지관을 위시한 이용시설이나 생활시설들(특히 장애인시설 및 노인시설들을 중심으로)에 대한 정부의 투자가 확대되면서, 사회복지직을 비롯한 각종 서비스 전문직들이 사회복지기관에 본격적으로 투입되기 시작했다.  2002년 5월 현재 전형적인 사회복지서비스 기관들의 유형별 인적 구성은 <표 2>와 같다.

<표 > 사회복지기관 인력 구성의 전형적인 예

기관 예:	종사자 수 (%)		관리자 (기관장, 총무,부장,과장 등)	사회 복지직			교육직 (보육직 포함)	치료직			간호직	기타 (조리사,시설관리,운전기사 등)
종합사회복지관 (가형, 부산)	26 (100%)	2 (7.7%)			5 (19.2%)	7 (26.9%)			1 (3.8%)				11 (42.3%)
생활시설(장애인) (수용인원=103명)	39 (100%)	3 (7.7%)			생활재활교사 29 (74.3%)				0 (0.0%)	1 (2.6%)			6 (15.4%)
장애인종합복지관 (어린이집/그룹홈 포함)	59 (100%)		4 (6.8%)	17 (28.8%)			15 (25.4%)	15 (25.4%)			1 (1.7%)	7 (11.9%)

이들 기관의 관리직도 대개는 사회복지전문직에 포함된다고 본다면, 전체 기관들에서의 각종 사회복지, 보육, 특수교육 및 치료, 간호 등과 같은 분야의 전문직 인력이 차지하는 비중은 50%를 훨씬 넘는다.  사회복지기관들에서의 이러한 전문직 인력의 비중은 사회복지서비스의 책임성 강화 차원에서 앞으로도 높아지는 추세를 보일 것이다.  문제는 이러한 전문인력은 복지적 패러다임을 강조하는 대학 교육의 영향을 받았으며, 그러한 인력들에게 기존의 사회복지시설들이 고수해왔던 자선적인 패더다임은 수용의 대상이 아니라 변화의 표적이 된다는 것이다.  이들 전문 인력은 희생과 봉사 정신을 강요당하기 보다는, 사회적 책임성을 대행하는 전문인력에 대한 정당한 □노동□의 대가를 요구하게 된다.

(2) 여성인력의 성격 변화.  사회복지서비스 현장은 대표적으로 여성인력이 많이 활동하는 곳이다.  2000년도에 사회복지사 자격증이 교부된 현황을 보면, 1급은 남 7,157명, 여 16,591명으로 여성이 약 69.9%, 2급은 남 2,435명, 여 7,012명으로 여성이 약 74.2%, 3급은 남 1,983명, 여 7,114명으로 여성이 약 78.2%를 차지하고 있다 (보건복지연감, 2001).  2000년도의 4년제대학 사회복지분야 학생들의 졸업상황에서도 여성인력이 월등히 높은 비중을 차지하고 있다.  4년제대학 졸업자 총 2,475명중 여성이 1,990명으로 80.4%가량을 차지하고, 이중에서 취업된 자 총 1,275명중 1,005명이 여성으로 78.8%의 비중을 나타내고 있다.

사회복지서비스 분야에서 이러한 여성인력이 차지하는 비중이 높았다는 것은, 전형적으로 이 분야의 이직률이 높았었다는 것과도 연결된다.  여태껏 여성인력은 평생직장으로서 직업을 선택하기 보다는 결혼을 염두에 둔 일시적인 직장의 개념으로 간주하는 경향이 있었고, 임금이나 직장의 분위기 등에서도 여성인력의 노동가치를 그리 높게 평가하지 않았던 것도 높은 이직률의 이유가 되었었다.

그러던 것이 중앙정부의 부처에 여성부가 신설되는 등에서 나타나는 바와 같이, 여성 인력의 사회적 노동에의 참여 동기와 기회, 권리가 급격히 확대되기 시작했다.  여성 인력의 성향이 급속한 변화를 보이게 된 것이다.  통계청이 얼마전에 발표한 □통계로 본 여성의 삶(2002.6)□에 따르면, 여성들이 교육을 받는 가장 큰 이유는 □좋은 직업을 갖기 위해서□라고 응답했다고 한다.  이는 여학생들의 대학진학률이 70년에 25.3%에서 2001년 67.3%로 크게 늘어난 것과, 전체 대학생 중 여학생의 비율이 같은 기간 25.4%에서 36.7%로 증가한 것과도 무관하지 않다.

여성의 사회적 노동에의 참여 동기와 권리, 기회의 확대는, 서비스 인력의 구성에서 여성이 차지하는 비중이 높은 사회복지실천 현장에 심대한 영향을 미치게 된다.  여성 서비스 인력들은 더 이상 자신의 직업이나 직장을 임시적인 것으로 간주하지 않고, 그 안에서 보다 적극적인 활동 영역을 구축하려는 경향을 강하게 나타낼 것이다.  이에 따라 이제까지는 □임시 직장□에 준하는 근무 조건을 수용하는 경향에서부터, □평생 직장□에 부합하는 근무환경을 적극적으로 개척하려 할 것이다.  이에 따라 이들 인력의 이전과는 다른 처우개선에 대한 강한 욕구와 행동화는 불가피하게 되는 것이다.

(3) 정보통신 혁명과 전문인력의 연대 용이.  우리 사회는 최근 몇 년간에 소위 말하는 정보통신의 혁명을 경험하고 있다.  이것이 현재 나타나는 사회복지서비스 분야 인력의 성격 변화를 촉매하는 작용을 하고 있다.  각기 다른 사업장에서 활동하는 전문인력들이 쉽사리 정보를 교환하고, 연대할 수 있는 장을 정보통신의 혁명으로 인한 사이버 공간이 제공하고 있다는 것이다.  예를 들어, 복지인마을(welfare.net)이나 사회복지사협회(www.kasw.or.kr), 사회복지협의회 부설 사회복지정보안내센터의 복지넷(www.bokji.net) 등에서 개설 운영하는 홈페이지 방식의 네트웍 구축이나, 개별 DM 방식의 메일링리스트에 의해 사회복지서비스 인력들간의 정보전달 및 교환이 손쉽게 가능하게 되었다.  이외에도 사회복지서비스 인력들이 사회복지제도권 바깥에서 이루어지는 각종 노동관련 정보들에 대한 접근성을 증진하는데도 명백히 기여하고 있다.

이러한 정보통신 기술의 보급이 전문직의 네트워크를 용이하게 했으며, 지역별 혹은 사업장별로 고립된 노동력들을 쉽게 묶을 수 있는 계기를 마련하게 해 주었다고 보여진다.  개별 사업장들에 투입된 사회복지전문직들이 강력한 네트워크(정보의 공유와 확산을 가능하게 하는)를 자연스럽게 형성하게 됨으로써, 그러한 인력에 대한 통제가 폐쇄적인 사업장의 테두리 내에서 이루어지는 것을 더 이상 불가능하게 한다.  서비스 인력들의 처우개선과 관련된 제반 정보교환과 전문인력들간의 연대가 이루어질 수 있는 강력한 하부구조(infrastructure)의 구축이 용이하게 되었다는 것이다.

(4) 기타 여러 상황들.  위에서 제시된 것들 이외에도, 사회복지현장 근무자들의 처우개선 욕구를 분출케 하는 다양한 동인들이 있을 것이다.  일반 산업현장에서의 노동운동을 통한 처우개선의 성과를 목격하면서, 사회복지현장 근무자들이 이에 대한 소외감과 동시에 기대감을 증폭시켰다는 설명도 가능하다.  한편, 역대 정권들에 비해서 사회복지부문의 확대에 우호적이었다고 평가되는 김대중정부에 대해 사회복지현장의 근무자들이 노동조건 개선의 실현에 대한 일종의 기대감을 갖게 되었다는 설명도 일리가 있다.

조합적인 설명은, 김대중 정부하에서 노동운동에 대한 우호적인 성격으로 인해 우리나라 노동운동이 확대되다, 휴먼서비스 분야까지도 끌어들이는 과정에서, 노동문제와 관련된 외부적인 자극(예를 들어, 임금투쟁에 대한 동기부여 및 지식전수)이 사회복지서비스 현장에 가해지게 된 결과라는 것이다.  사회복지분야 노동조합 설립이 추진되는 과정에서 근로기준법 준수의 문제가 동시에 불거지는 것을 보면, 이 설명은 나름대로의 타당성이 있는 것처럼 보인다.

이외에도, 2000년대 장애인시설의 2부교대제 관철을 위한 운동의 성공이 가져다 준 효과 (즉, 타분야들에게 기대감과 동시에 소외감을 증폭시킴) 때문에, 현장 근무자들의 처우개선에 대한 노력이 보다 적극적으로 바뀌었다는 설명도 가능하다.  일종의 성공적 경험을 통한 긍정적인 학습효과가 사회복지실천 현장에 나타나게 되었다는 것이다.  다만, 이러한 운동과 학습효과들이 어떻게 급작스레 가능하게 되었던 가는, 역시 앞서 제시된 상황적 변화들과 결부시켜 이해되어져야 할 것이다.

3. 사회복지현장의 저임금 구조에 대한 분석

다양한 근무환경의 열악함 가운데서도, 저임금은 특히 문제시된다.  이것은 직원의 사기, 자기-개발의 저해, 자존감 등에 영향을 미치고, 전문직으로서의 자긍심을 저해하여, 궁극적으로는 서비스의 질에 악영향을 미치게 된다.  사회복지현장의 저임금 문제는 오랫동안 지속되어왔으면서도, 그에 대한 근본적인 원인이나 대책들의 모색에는 소홀했었다.  혹은, 적절한 대책이 부재했을 수도 있다.  여기서는, 우선 저임금의 문제를 유발하는 저임금 구조에 대해 먼저 규명해 보고자 한다.  다양한 구조 요인들이 있겠지만, 다음을 통해 사회복지서비스 현장을 지배하는 저임금 구조를 분석해 볼 수 있다.

(1) 자선적 패러다임의 잔재:  사회복지서비스 실천 현장에는 여태껏 자선적 패러다임이 남아있다.  사회복지서비스는 여전히 □희생□과 □봉사□에 의해 뒷받침되는 것처럼 간주하는 성향이 도처에 존재하고 있다는 뜻이다.  마치 교육학에서 교사들의 전문직으로서의 정체성 확립을 계속해서 방해하는 □페스탈로치 콤플렉스□와 마찬가지로, 사회복지 전문직에서도 □자선사업가 콤플렉스□가 여전히 잔재하면서 전문적 노동자로서의 정체성을 계속해서 방해하고 있다.

사회복지서비스를 바라보는 일반인과 정책결정자, 심지어는 사회복지전문직들까지도 이러한 가치에 의해 지배받아 왔던 것으로 보인다.  사회복지현장의 근무자들조차 □능력□과 □일□에 따른 정당한 보수를 요구하는 것을 보편적인 규범으로 간주하지 못해 왔었다.  그러나 현재와 같은 패러다임의 급격한 전이 추세로 볼 때, 사회복지계내에서는 이러한 자선적 패러다임이 더 이상 잔재하기는 어려울 것으로 보인다.  그럼에도 불구하고, 사회복지의 외부 환경에서는 자선적 패러다임은 여전히 잔재할 가능성이 크다.

사회복지서비스는 그 특성상 임금을 비롯한 대부분의 자원을 외부 환경에서 조달할 수밖에 없는 환경의존적인 특성을 갖고 있다(김영종, 2001).  따라서, 비록 사회복지서비스의 종사자들이 자선적인 패러다임을 벗어난다고 하더라도, 자원제공자로서의 외부환경 요소들이 여전히 자선적 패러다임으로 사회복지서비스를 규정하려고 한다면, 저임금 구조는 쉽사리 종식되기가 어려울 것이다.  그러한 패러다임하에서는, □좋은 일 하겠다는 사람들이 무슨 임금 타령인가?□, 혹은 □가난한 사람 돕겠다면서 자기들 배부르자는 것인가?□로 볼 수밖에 없다.

(2) 사회복지서비스의 가격결정 메커니즘:   사회복지서비스의 가격은 시장(market)을 통해 결정되지 않는다.  시장에서는 서비스의 고객(customer)이 곧 서비스의 소비자(consumer)이며, 한편으로는 서비스의 재생산을 위한 자원제공자가 된다.  그로 인해 서비스공급자들로서는 고객의 서비스에 대한 요구에 초점을 맞추게 된다.  이 경우에 서비스 인력의 가격(임금)은 자연스레 고객의 요구와 평가에 의존하게 된다.  문제는, 대부분의 사회복지서비스가 전달되는 과정에서, 이러한 시장에 의한 가격결정 메커니즘이 부재하다는 점이다.

사회복지서비스는 그 특성상 서비스의 수급자(recipient), 수혜자(beneficiary), 자원제공자(resource provider)가 각기 분리될 수 있다(Austin, 1988; 김영종, 2001).  사회복지서비스의 주된 자원제공자는 정부이며, 수급자는 저소득계층을 위주로 하고, 이들이 서비스를 받음으로 인해 혜택을 받는 쪽은 국가나 일반 사회인 경우들이 많다.  대표적인 경우로, 정신질환자들에 대한 서비스를 들 수 있다.  요양시설의 자원제공자는 정부이며, 서비스의 수급자는 질환자, 수혜자는 질환자나 그 가족도 될 수 있지만 사회방어적 측면에서 □부정적 외형(negative externality)'을 감소시킨 일반사회가 될 수 있다(Gates, 1980; 김영종, 2001).

이 경우에 정신질환자들의 요양서비스에 대한 가격(서비스 인력의 비용까지 포함)은 시장 메커니즘에 의해 결정되지 못한다.  대개의 경우 서비스 수급자들이 비용을 지불할 능력이 없거나, 혹은 있다 해도 자신들이 스스로 서비스를 위해 높은 가격을 지불하려하지 않을 것이기 때문이다.  또한, 많은 경우에, 수급자보다는 수혜자들이 그러한 서비스를 더욱 요구하는 경우가 많다 (이 경우의 가장 극단적인 예는 교도서비스이다).  그러므로, 서비스의 가격 결정과 비용 지불은, 수급자로서의 소비자와 수혜자로서의 소비자들, 그리고 이들 간의 관계를 매개하는 역할을 떠맡은 공공 조직체계에서 이루어지는 정치경제학적 메커니즘에 의해 이루어지게 된다(Gates, 1980; Autin, 1988).

민주주의 사회에서 자원제공자로서의 정부는 곧 납세자, 유권자, 혹은 일반 시민을 대변하는 것이다.  그러므로, 사회복지서비스에 대한 가격(임금 포함)은 이들이 갖는 서비스에 대한 가치평가에 주로 의존하게 된다.  이러한 과정을 보다 구체화해서 설명하는 이론적 체계로 □정치경제학(political economy)'이 있는데, 이에 따르면 사회복지서비스의 가격은 정치적 파워(power)와 경제적 자원(resource)를 소유하는 주체들의 역학관계에 의해 결정된다고 본다(Wamsley & Zald, 1976; Autin, 1988).  이들의 사회복지서비스에 대한 가치평가가 곧 적정선의 자원할당을 이루어지게 하고, 그것이 곧 서비스의 가격과 임금을 결정하게 된다는 것이다.  이렇게 본다면, 사회복지서비스에 대한 자원 할당의 키(key)를 보유한 집단이 사회복지서비스의 효과를 어떻게 평가하는 가가 중요하다.

사회복지서비스의 효과성은 쉽사리 화폐적 가치로 환산해 보이기 어렵다.  그로 인해 마치 사회복지서비스가 효과적이지 못한 것처럼 여겨지는 경향이 있다.  이것은 사회복지서비스에 내재된 성향이기도 한데, 서비스의 효과가 (1) 장기적으로 나타나며, (2) 무형의 서비스 질과 밀접히 연관되며, (3) 사회적 편익에 해당하는 부정적 외형(negative externality)의 감소 효과를 포함하고 있기 때문이다(김영종, 2001).  이러한 특징을 갖는 서비스 효과를 계량화하여 화폐적 가치로 환산한다는 것은 그리 쉽지 않고, 가능하더라도 많은 노력과 비용을 요구하는 것이 된다.  그로 인해 사회복지서비스는 대개 정치적 과정에 의한 가격결정 메커니즘을 따르기 쉽다.

이러한 가격결정 메커니즘에서 본다면, 사회복지서비스의 저임금 구조는 쉽사리 해결되기 어려운 문제로 나타난다.  사회복지서비스의 효과성을 화폐가치로 환산해 내기 어렵다는 점 때문에, 사회복지계 외부의 정치경제적 지배집단이 갖는 주관적 평가에 의해 서비스의 가격과 자원할당이 이루어지는데, 문제는 이들 집단이 아직까지도 자선적 패러다임을 소유하고 있을 가능성이 크다는 점이다.  이들이 갖는 자선적 패러다임은 곧 사회복지서비스 종사자들의 노동가치를 적정 임금화하는 것에 부정적으로 작용하게 될 것이다.

(3) 클라이언트의 정치경제적 영향력:  사회복지서비스가 정치경제학적 가격결정 메커니즘에 의해 움직인다고 할 때, 사회복지서비스 인력들에 대한 저임금 구조를 유지시키는 주요 원인으로 클라이언트 집단이 갖는 정치적 파워의 부재와 경제적 자원의 미소유를 들 수 있다.  전형적으로 사회복지서비스의 클라이언트 집단은 □빈곤□의 문제를 가진 집단을 통칭하는 것이 되어왔으며, 그것이 의료, 간호, 교육, 가족, 아동청소년, 장애인, 노인부양, 여성의 문제 등 인간 생활의 모든 영역에서 그것이 빈곤과 결부된 문제가 되는 경우에, 그 집단은 사회복지서비스의 대상집단(즉, 수급자)이 되는 경향이 있었다.

사회복지서비스를 휴먼서비스의 대표적인 경우라고 보지만, □빈곤□의 문제를 가진 집단을 클라이언트 집단으로 한다는 점이, 사회복지서비스의 독특성을 결정하는 것이다.  특히 이들 클라이언트 집단이 갖는 정치적, 경제적 영향력의 부재는, 이들에 대해 서비스를 제공하는 서비스 조직이나 서비스 인력들의 정당한 대가 역시 평가절하 될 수밖에 없게 한다.  만약 클라이언트 집단이 정치적 영향력을 갖게 되는 경우에, 그들이 원하는 수준의 서비스의 질을 높이기 위해서는 서비스 인력에 대한 보상의 수준을 높이는 것은 필연적이 될 것이다.

4. 저임금 구조 해소를 위한 전략적 방향

앞서 살펴본 바와 같이, 사회복지서비스 종사자들의 열악한 노동환경은 사회복지서비스의 특성 자체에서 비롯된 것으로 간주될 수 있다.  서비스에 대한 정당한 가치 환산의 어려움, 서비스 가격결정 구조의 정치경제적 메커니즘, 지배적 정치경제집단의 자선적 패러다임, 클라이언트집단의 정치경제적 영향력 미비 등으로 인한 구조가 상존함으로써, 그것이 서비스 종사자들의 저임금화를 초래한다는 것이다.  따라서, 사회복지현장 근무자들의 노동환경, 특히 열악한 처우를 개선하기 위해서는, 앞서 제기된 저임금 구조에서의 변화를 전제하지 않고서는 근본적인 해결책을 찾기가 어려울 것이다.  이와 관련해서 몇가지 대안적인 전략 방향들을 검토해 본다.  <그림 2>는 이러한 맥락의 경로를 나타낸 것이다.

<그림 > 처우개선과 관련된 구조 요인들과 전략적 방향

(1) 노동조직화: 사회복지서비스에 종사하는 인력을 노동자로서 간주하고, 노동에 대한 정당한 대가를 요구하는데 걸림돌이 되고 있는 요소들(노동자로서의 의식, 결집력, 투쟁 혹은 협상의 기술)을 제거하자는 것이다.  여기에는 직장 단위별 혹은 산업별 노동조합의 설립을 추진하는 것이 주된 전략으로 등장한다.  이 방안은 2002년 현재 실행 중에 있으며, 작금의 분위기로 볼 때, □만약 특정한 촉발 매개요인만 있다면□, 실천현장 인력들의 호응을 급속히 얻게 될 것으로 보인다.

노동조직화는 거시적으로는 일반사회의 사회복지서비스에 대한 자선적 패러다임의 종식에 기여할 것이고, 보다 현실적으로는 정치경제적 역학관계에서 약세에 있는 사회복지서비스 종사자와 클라이언트의 영향력을 증대시킬 수 있고, 그로 인해 사회복지서비스에 대한 사회적 자원할당을 증대시킬 수 있는 방안이 될 수 있다.  그 결과 서비스 종사자들의 처우개선에도 긍정적으로 작용할 가능성이 크다.  그럼에도 노동조직화를 통해 사회복지현장 근무자들의 처우개선이 궁극적으로 달성될 수 있을지에 대해서는 몇 가지 의문이 남아있다.

첫째, 다양한 성격의 서비스 인력들(각종 전문직들과 비전문직 포함)을 단순히 단일 노동조직에 참여케 할 때, 노동조직을 통한 처우개선의 요구가 얼마나 일관적으로 나타날 수 있겠는지에 대한 의문이다.

둘째, 비록 처우개선의 목적에 의해 노동조직화가 이루어진다고 하더라도, 일단은 그것이 조직화되면 휴먼서비스의 속성과는 상반되는 부정적인 영향을 드러낼 수 있다(김영종, 2002).  특히, 단순한 노동이 아닌 무형의, 대인적, 전문적 서비스의 속성상 노동조합의 개입이 휴먼서비스의 독특성들을 일정 부분 저해하는 방향으로 작용할 수 있고, 그로 인해 서비스의 효과성을 떨어뜨리는 결과를 초래할 수 있다.  이는, 앞서 논의되었던 바와 같이, 궁극적으로는 일반의 사회복지서비스에 대한 불신을 초래하여, 장기적으로는 오히려 저임금의 구조를 강화시키는 방향으로 진행될 수도 있다.

(2) 전문조직화:  사회복지서비스에 종사하는 인력들의 전문성을 강조하여, 전문직으로서의 권위와 위상을 강화하고, 사회복지서비스의 가치에 대한 일반의 인식을 제고하자는 것이다.  일반의 인식 제고를 통해 서비스 인력에 대한 사회적 평가를 높여 나가고, 이를 통해 궁극적으로는 이들 인력에 대한 사회적 보상(임금) 수준을 높여나갈 수 있다는 것이다.  이를 위해 전문직의 조직을 강화하여, 전문직으로서의 결속 (지식과 기술의 강화를 주된 목적으로 하는 결속)을 시도한다.  사회복지사협회라든지, 의료사회사업가협회, 사회복지학회 등이 사회복지관련 전문조직의 예이며, 이외에도 간호협회, 특수교육총연합회, 가정간호사회 등과 같은 다양한 전문직들의 조직이 있을 수 있다.

전문조직화를 통한 처우개선 전략은 이제까지 대부분의 휴먼서비스 전문직들에서 가장 선호되어 왔던 방안이다.  사회복지전문직도 예외가 아니어서, 현재까지의 연구조사 결과들에서 보면, 대부분의 사회복지사들이 전문조직화를 강력히 희망하고 있음을 알 수 있다(이인재, 2002).  그럼에도 전문조직화의 강화를 통한 처우개선 노력은 현재까지 별다른 실효를 거두지 못하고 있는 것처럼 보인다.  비록 전문직으로서의 역량을 강화하여, 그것이 서비스의 효과성을 높이고, 그로 인해 사회적 인식을 제고하며, 궁극적으로는 일반의 사회복지서비스에 대한 자원할당을 증대하게 만드는 과정은, 이상적이기는 하지만, 지나치게 장기적인 과정인 것이 되기 쉽다.  그로 인해, 현재와 당면한 미래에 쟁점이 되고 있는 처우개선 노력의 직접적인 전략으로서는 일정한 한계가 있다.

(3) 시장 메커니즘의 도입:  사회복지서비스의 실제적 가치에 비해서 정치경제적 가치 평가의 메커니즘이 부적절하게 작용하기 때문에, 서비스 인력들에 대한 처우가 왜곡되어 있다고 보는 것이다.  시장 메커니즘을 사회복지서비스 수급과정에 도입하여, 서비스에 대한 정당한 가격 책정과 그로 인해 사회복지서비스 인력들의 임금 수준을 상승시키자는 것이다.  현재 우리나라에서는 보육서비스와 노인복지서비스, 가족치료, 의료재활 및 특수교육 분야 등에서 시장 메커니즘을 일부 도입하고 있으나, 아직은 그것이 서비스 인력들의 임금과 관련된 처우개선에 얼마나 긍정적으로 작용하고 있는지에 대해서는 명확하게 보고 된 바 없다.

시장 메커니즘의 도입은 임금상승에 대한 효과 여부를 떠나서, 몇 가지 전제되어야 할 조건이 있다(Gates, 1980).  첫째, 클라이언트가 자주적으로 시장 활동을 할 수 있다는 전제이다.  서비스의 구매력과 합리적인 의사결정의 능력을 동시에 보유하고 있어야 하는 것이다.  대개의 경우, 전형적인 사회복지서비스의 클라이언트들은 그러한 능력들을 모두 갖추지 못하는 경우가 많다.  둘째, 사회복지서비스에 내포되어 있는 일종의 사회적 통제(control) 성격이다.  서비스의 소비자가 수급자와 수혜자로 분리해서 존재하므로, 통합된 소비자를 염두에 두는 시장 메커니즘을 사회복지서비스에 적용하는 것에 한계가 있다.

이러한 어려움들에도 불구하고, 한정된 분야들에서만이라도 시장 메커니즘이 도입되어 임금 상승의 효과가 나타난다면, 다른 □비시장□ 사회복지서비스 분야들의 가치 평가에도 긍정적인 영향을 줄 수 있을 것이다.  즉, 시장 부문에서 책정된 서비스의 가치평가가 자연스레 일반 비시장 부문 사회복지서비스의 가치 평가에 대한 잣대가 되는, 일종의 □견인(牽引) 효과□를 초래할 수 있다.

(4) 클라이언트의 임파워먼트(empowerment):  전형적으로 사회복지서비스의 수급과정에서 클라이언트의 영향력은 언제나 제한되어 있었다.  그로 인해 서비스의 일차적 소비자인 수급자(recipient)이면서도, 서비스의 제반 과정에서 늘 소외되기 쉬웠다.  사회복지전문직조차도 언제나 □클라이언트 중심□을 외치고, 서비스의 제반 전달과정에 □클라이언트를 위한□ 이라는 수식어를 애용하고 있으나, 실제로 클라이언트가 사회복지서비스의 수급과정에 미치는 영향력은 그리 크지 않다.  클라이언트의 영향력 약화는 곧 이들을 주된 고객으로 삼는 서비스 제공자 집단의 영향력 약화를 의미한다.  그것은 곧 서비스 인력들에 대한 사회적 가치 평가의 절하를 초래하고, 저임금 구조를 유지시키는 원인으로 작용하는 것이다.

사회복지서비스의 과정에서 나타나는 클라이언트의 영향력 부재 이유를, 사회복지전문직의 윤리성이나 마인드 부족에서 찾아서는 곤란하다.  그것은 사회복지서비스의 수급 과정에 존재하는 구조적인 문제이며, 전문직의 윤리 의식이나 □마인드 타령□ 등으로는 결코 해결할 수 없는 문제이다.  문제의 해결을 위해서는, 클라이언트의 저 영향력 구조를 타파할 수 있는 방안을 모색하는 것이 필요하다.  클라이언트 집단이 정치적 파워를 갖게 하거나, 혹은 경제적 자원(구매력)을 보다 풍부하게 소유할 수 있게 되면, □클라이언트 중심□과 사회복지서비스 인력의 □처우개선□도 함께 이루어질 수 있을 것이다.

임파워먼트의 전략에는, 먼저 클라이언트나 그 가족들을 중심으로 조직하거나 연합세력화하는 방법이 있는데, 미국의 경우 정신지체 아동의 가족을 중심으로 형성된 연합(ARC)이 세력화한 것이 대표적인 예이다.  개별화된 클라이언트보다는 연합세력화된 클라이언트 집단이 정부의 정책, 기관의 의사결정, 서비스제공자들에 대한 요구 등에서 파워를 강화할 수 있다.  클라이언트 집단이 스스로 연합세력화하기 힘든 경우에는, 사회복지전문직이 의도적으로 클라이언트의 의식화나 혹은 교육 등을 통해 임파워먼트를 꾀할 수도 있고, 옹호집단(advocacy group)을 육성하는 전략도 가능하다.

(5) 정치적 과정에의 개입:  사회복지서비스에 대한 사회적 자원 할당이 높아지게 되면, 사회복지서비스 인력들의 처우개선은 분명히 쉬워진다.  이에 따라, 공적체계를 통해 사회적 자원할당이 이루어지는 정치적 과정에 사회복지계가 적극 참여하는 것이 필요하다.  앞서 제시된 노동조직화나 전문조직화, 혹은 클라이언트 임파워먼트 전략들이 이러한 정치적 과정에의 적극적인 개입을 가능하게 할 것이다.  중앙정부 차원에서도 필요하지만, 지방자치화의 시대에 지방정부의 자원할당 과정에도 적극적으로 개입하는 것이 필요하다.

사회복지계가 정치적 과정에 개입하는 데는 몇 가지의 전제 조건이 필요하다.  먼저, 정치적 과정에의 개입은 필연적으로 위험성(risk)도 수반한다.  자칫, 부적절한 정치적 과정에 대한 개입은 오히려 사회적 자원 할당을 불리하게 만들 수도 있기 때문이다.  그로 인해, 정치적 과정에 대한 사회복지전문직의 이해와 능력이 선행되어야 한다.  이해집단의 연합세력화, 정부조직의 의사결정 구조의 파악, 정치세력들 간의 연합, 협상, 제휴, 갈등 등의 다양한 전략을 구사할 수 있는 능력, 선거과정에서의 영향력 행사 등을 통해 사회복지서비스에 대한 자원할당을 유리하게 이끌 수 있어야 한다.

현재로서는 사회복지전문직이 이러한 이해와 능력을 적절히 갖추고 있는지가 문제시된다.  사회복지전문직의 교육과정에서도 정치적 과정에 대한 지식 부분은 매우 미약한 상태에 있다.  또한 이제까지 실천 현장에서의 정치적 과정에 대한 이해도 그것을 단순히 음성적으로 이루어지는 □로비□ 정도로 인식하는 것에 그치는 실정이다.  따라서, 정치적 과정에 대한 적극적 개입을 위해서는 전문직 교육에서부터 □사회복지서비스의 정치경제적 과정에 대한 이해와 기술□이 보강되어야 한다.

위에서 제시된 처우개선을 위한 전략적 방향들은 상호배타적이지 않다.  예를 들어, 노동조직화와 전문조직화 전략들의 경우에도 상호대립적인 것이 아니라, 양립가능 할 수도 있는 것으로 여겨진다.  두 전략이 양립가능하다는 것은, 오히려 두 전략이 서로를 증폭시키는 역할을 수행하는 것이 가능하다는 것을 뜻한다.  노동조직화와 전문조직화가 추구하는 목표들이 상이하게 설정되어, 서로를 보완하는 작용(예를 들어, 노동조직화를 통한 임금협상의 유리함과, 전문조직화를 통한 서비스에 대한 가치 평가의 증진)을 할 수 있으리라고 본다.  또한 현실적으로도 사회복지전문직에서 전문조직화와 노동조직화에 대한 선호가 엇갈려 있음을 감안한다면, 보다 많은 사회복지사들을 조직화에 끌어들일 수 있기 위해서는 두 가지 전략을 양립하는 것이 오히려 바람직할 수도 있다(이인재, 2002).

이 외에도 시장 메커니즘의 도입이나 클라이언트 임파워먼트, 정치적 과정에의 참여 전략들 역시 상호배타적이지 않고, 상호보완적으로 작용할 가능성이 크다.  따라서, 이러한 제반 전략적 방향들에 대해 우선순위를 매기는 것은 그리 쉽지 않다.  다만, 현재 목적시되고 있는 현장 근무자들의 처우개선에 대한 영향을 감안할 때, 장기적 혹은 단기적인 효과, 실행가능성(feasibility)의 정도 등을 두고서는 구분해 볼 수는 있다.

노동조직화 전략은 단기적인 효과를 드러내는데 유리하게 작용할 것으로 보이며, 현재의 여건으로는 실현가능성에서도 낮지 않다.  다만, 노동조직화로 인해 처우개선을 위한 목적 이외의 휴먼서비스 과정에 부정적 영향을 미칠 수 있다는 점이 한계로 작용한다.  전문조직화를 통한 처우개선 전략은 실행가능성은 매우 크다.  이제까지 사회복지사들이 대부분 이 전략을 가장 선호해왔기 때문이다.  그럼에도 이 전략으로 인한 처우개선의 효과는 장기적으로 두드러지지 않게 나타나기 때문에, 이를 파악하기가 쉽지 않다.  시장 메커니즘의 전략은 그 효과를 단기적으로 드러낼 수 있게 되지만, 사회복지서비스의 수급체계 성격상 전면적으로 실행될 수 있는 가능성은 여전히 크지 않다.  클라이언트의 임파워먼트 전략 역시 사회복지서비스의 특성상 실행가능성에 한계가 있고, 그 종사자의 처우개선에 대한 효과는 비록 단기적으로 나타날 수는 있으나 구체화되기는 어렵다.  정치적 과정에의 참여는 단기적인 효과와 실행가능성도 크지만, 그만큼의 위험성이 수반될 수 있다.

5. 처우개선 노력의 역할

사회복지현장 근무자들의 처우개선은 그들만의 문제가 아니다.  그것은 우리나라 사회복지서비스의 질과 관련이 있고, 서비스의 효과성에 영향을 미쳐서, 궁극적으로는 사회문제의 해결과 결부되는 것이다.  그로 인해, 현장 근무자들의 처우개선은 곧 사회문제의 해결을 원하는 우리사회 모든 구성원들의 문제로서 인식되어야 한다.  그러한 인식을 매개하고, 구체화하는 과정을 중심으로, 처우개선 노력에 참여해야 할 행위자들의 역할을 정리해 본다.

(1) 정부의 역할: 우리나라의 사회복지서비스는 수급체계의 특성상 정부의 역할이 불가피하며, 이에 대해 보다 적극적인 책임을 수용하려는 정부의 자세가 필요하다.  비록 시장(market)도 서비스 수급체계에 일정 부분 간여해왔으며, 그 기능을 확대하는 경향이 있으나, 여전히 정치적 메커니즘에 의거한 공적 자원할당을 통해 사회복지서비스가 유지되고 있다.  가까운 미래에 이러한 양상이 바뀌기는 힘들 것이고, 특히 생활시설들의 경우에는 정부에 대한 의존율을 더욱 증가시키는 추세로 갈 가능성도 다분히 크다(김영종, 2001a).  현재에도 생활시설들의 경우 90% 이상을 정부보조금에 의해 운영되고 있으며, 인건비와 관련해서는 거의 100%를 의존하고 보아도 무방하다.

현재와 같이 사회복지서비스 수급권자들에 대한 정부의 조치제도가 유효하려면, 서비스 종사자들에 대한 임금을 비롯한 제반 운영 사항들을 개별 사회복지시설들에게 □사업주체□라는 명목으로 책임을 넘기는 것은 적절하지 않다.  특히 생활시설 서비스들의 경우에 그것은 현실적으로도, 논리적으로도 부적절하다.  초과근무 시간이나 각종 수당 등과 관련된 실천 현장에서의 근로기준법 관련 문제들을 대하는 보건복지부의 태도에서는 아직도 □어정쩡한□ 자세를 엿볼 수 있다.

사회복지현장 근무자들의 처우개선에 대한 책임은 일차적으로 정부에 귀속된다.  이러한 책임을 수행하기 위해서는, 우선은 중앙정부의 자원배분과 할당에서 보건복지부가 차지하는 우선순위가 높아져야 하고, 보건복지부내에서도 사회복지서비스에 대한 자원할당의 상대적 비중이 증대되는 것이 필요하다.  이를 위해 제반 정치적 세력의 확보와 정치적 관계를 유리하게 만들기 위한 전략들도 중요하지만, 자원배분의 의사결정에 합리성을 제공할 수 있는 근거를 마련하는 것도 긴요하다.  이것 없이는, 여전히 자선적인 패러다임에서의 자원할당을 구걸하는 양상을 벗어나지 못할 것이기 때문이다.

사회복지서비스의 합리적인 가치환산을 위해 편익(benefits) 분석을 시도해 보는 것이 필요하다.  편익에는 개인별 편익(인적자본투자 방식이나, 주관적 가치평가 방식 등)만이 아니라, 사회적 편익(즉, 부정적 외형의 감소와 같은)도 함께 포함되는 것이다(김영종, 2001).  이를 통해, 사회복지서비스와 서비스 인력의 가치가 화폐적 가치로 계상될 수 있는데, 그것은 명백히 현재의 가치 평가를 상회할 것이다.  이러한 시도는 우리사회를 복지적 패러다임으로 전이시키는데 도움을 주고, 자원할당의 정치적 과정에도 유리한 근거를 제공할 수 있다.  편익 분석의 기초를 마련하는 데는 상당한 인력과 연구노력이 필요하므로, 그에 따른 자원을 보건복지부가 제공하고 학계가 이론적 틀을 제공하는 것이 바람직하다.  또한 보건복지부와 사회복지실천 현장이 주도가 되어 그러한 편익분석의 결과로서 나타나는 사회복지서비스의 가치를 대대적으로 홍보하는 것도 필요하다.

(2) 개별 사회복지조직의 역할: 우리나라 사회복지서비스의 전달과정에서 사회복지시설/기관들은 애매한 위치에 놓여 있다.  비록 사회복지사업의 실행주체가 되어 있으며, 그로 인한 각종 책임(사회로부터 비난받을 책임까지 포함)을 안고 있으면서도, 스스로 클라이언트에 대한 선택이나 서비스 자원을 동원하는 능력을 갖추지 못하고 있다.  이는 개별 시설들의 문제라기보다는, 우리나라에서 사회복지서비스가 수급되는 방식에 내재되어 있는 문제이다.  그로 인해 비록 시설 근무자들이 처우개선에 대한 요구를 개별 시설장에게 하지만, 개별 시설 차원에서는 그러한 요구를 수용할 수 있는 능력이 없는 경우가 많고, 그 때문에 대개는 정부의 처분을 기다리는 입장에 서게 된다.

앞서 저임금 구조를 나타내는 <그림 1>에서 보았듯이, 서비스 조직은 다양한 구조 요인들에서 중간 매개체로서 묘사되어 있다.  근무자들에 대한 임금을 비롯한 각종 처우를 개별 조직 차원에서 선택할 수 있는 폭이 얼마나 넓은 지에 대해서는, 이견이 있을 수 있다.  제도적 이론에 의거한 외부환경 요소들의 영향력 강조와 그로 인한 개별 조직의 소극적 역할에 대한 당위성 주장과, 조직 내부의 리더십이나 구조, 서비스의 선택 등과 같은 합리적 관리 역할의 가능성 주장 등으로 강조가 나뉘어져 있다.  현재와 같은 사회복지서비스의 수급체계하에서는 임금과 같은 외부자원의 영향이 강한 측면에서는 전자의 주장이 설득력이 있고, 여타 근무환경, 예를 들어 조직의 근무 분위기 등과 관련해서는 후자의 주장이 설득력이 있다.

사회복지현장 근무자들의 저임금이나 과도한 근무시간의 문제는 개별 시설 차원에서 야기되는 문제라고 보기는 힘들다.  그러므로 현재 많은 시설들에서 현안이 되고 있는 바와 같은 근로기준법 준수에 대한 요구(혹은 투쟁)는, 궁극적으로는 그러한 시설들에 임금을 비롯한 각종 서비스 자원을 제공하면서 정부의 사회복지서비스에 대한 책임을 대행하도록 하는 정부 쪽에 주어질 수밖에 없는 것이다.  비록 이것이 모범답안으로 모두 인식하고 있지만, 정부의 자원은 언제나 한정되어 있으므로 정부가 전적으로 책임을 수용하는 데는 늘 일정한 한계가 있을 밖에 없다.

그로 인해 개별 시설들로서는, 근로기준법을 위시한 노동관련 규범들에 대한 준수는 요구받지만, 정부나 기타 자원제공자들로부터 그에 대한 적절한 자원이 공급되지 않을 때, 다음과 같은 대응 경로를 선택하게 될 위험성도 있다.

(운영모드의 조절) □ (클라이언트 선별 혹은 저비용 서비스 방법의 모색) □ (서비스의 질에 부정적 영향) □ (서비스의 효과성 저해)

앞서 제기되었던 바와 같이, 특히 클라이언트가 서비스의 수급과정에서 영향력을 크게 갖지 못할 때, 개별 사회복지시설들은 클라이언트에 대한 서비스의 질을 희생양으로 삼기 쉽다.  사회복지서비스의 질은 그만큼 쉽사리 드러나지 않기 때문이다.  이는 사회복지전문직이 전문직의 이념과 가치로서 방어해야 되는 부분인데, 사회복지전문직이 지배적인 위치를 차지하지 못하는 시설들의 경우에는 이러한 경로를 자연스레 선택하게 될 가능성이 높다.  따라서, 사회복지서비스를 제공하는 시설들에서는 사회복지전문직의 지배를 강화해야 할 필요가 있다.

비록 임금과 같은 분야에서는 처우개선을 위한 개별 시설들의 역할이 한정되어 있지만, 비임금 부문에서는 충분히 역할의 여지가 있다.  조직의 노사관계 문화라든지, 근무 분위기, 리더십, 투명성과 개방적인 서비스 운영 환경 등에 대해서는, 개별 시설들의 역할이 중요하다.  이런 것들은 비록 임금 부문에 직접적인 영향을 미치지는 못하지만, 임금 부문에서 충족되지 못한 근무자들의 근무환경 개선의 욕구를 보충해 주는 효과는 가질 수 있다.  이 외에도 임금의 상승효과를 가져다 줄 수 있는 시장 부문에 대한 적극적인 모색이라든지, 서비스의 효율적인 기획과 관리를 통해 업무부담의 경감으로 인한 간접적인 임금 상승의 효과를 가져온다든지 하는 방안들을 찾아내는 것은 개별 시설들의 몫이다.

개별 시설들은 사회복지서비스에 대한 책임성을 위임받은 곳이다.  비록 직원들의 처우개선을 위해 노력하는 것이 중요하지만, 그것이 궁극적으로 서비스의 질과 효과성을 높이려는 노력과 합치될 수 있는지를 확인할 수 있어야 한다.  이를 위해 직원들의 처우개선으로 인한 효과가 서비스에 미치는 영향을 지속적으로 모니터링 할 수 있는 장치를 개별 시설들에서 마련하는 것이 필요하다.  여기에는 연봉제나 계약제의 적극적 활용과 같은 방안들이 강구될 수 있으나, 이에 대해서는 본 발표의 범위를 벗어나는 것이다.

(3) 사회복지전문직의 역할:  앞서 보았듯이, 개별 시설차원에서는 처우개선의 주된 현안이 되는 임금 부분에 대한 영향력이 미비할 수밖에 없다.  그러므로, 사회복지전문직이 현장 근무자들을 대변하는 역할을 수행하여, 의견의 결집이나 정부에 대한 요구, 정책적 방향의 변화 등을 유도할 수 있는 역량을 갖추는 것이 필요하다.  이를 위해 현재 가장 큰 걸림돌로 작용하는 것이 조직화의 문제이다.  그러한 조직화가 전문조직화이든 혹은 노동조직화로의 방향이든 간에, 조직력의 강화를 통한 전문직의 역량 증대를 꾀할 수 있다면, 특히 그것은 정치적 메커니즘을 조절하는데 유리하게 작용할 것이다.

조직화를 위해서는 리더십이 중요하다.  다행히 현재 조직화를 위한 비용의 문제는 과거에 비해 그리 크지 않을 것으로 판단된다.  정보통신의 혁명으로 인해 네트웍을 통한 조직화가 가능하게 되어, 비용을 획기적으로 낮출 수 있기 때문이다(이는 현재 근로기준법 준수투쟁이나 노동조합 운동 등에 대한 사회복지사들의 참여 맥락을 통해서도 확인될 수 있다).  따라서, 조직화를 위해 보다 중요한 과제는 사회복지계의 리더십을 강화하는 것이다.  비록 사회복지 분야에서 전문조직들은 현재에도 다수 존재하고 있으나(사회복지사협회, 사회복지협의회, 사회복지대학교육협의회 등), 처우개선의 목적에 가시적인 성과를 드러내는 만큼의 강력한 리더십을 소유한 것으로 여겨지지 않는다.

그로 인해 노동조합이나 근로기준법 투쟁 등을 통해, 해묵은 과제이면서도 이제까지 해결되지 못하던 사회복지현장 근무자들의 □저임금과 과도한 근무시간□이라는 열악한 근무조건을 개선하려는 노력이 급속한 호응을 얻고 있다.  노동규범을 근거로 해서 사회복지전문직을 조직화하려는 시도는 그 나름대로의 불가피성을 갖추고 있다.  적어도 처우개선을 위해 현재로서 그것 말고 무슨 대안이 있거나 혹은 있을 것인가라는 질문에서는 그렇다.  그럼에도, 그것이 사회복지서비스의 독특성(근무시간을 정형화해서 규정하기 어려움, 서비스의 무형적인 대면적 관계의 특성, 전문적인 상하관계, 비영리조직으로서 사업운영주체의 모호함 등)을 희생해가면서까지 수용해야 하는 것인지에 대한 의문은 여전히 남아 있다.

자칫, 이러한 노동관련 규범들이 현재 의도하는 □처우개선을 위한 효과□의 목적을 벗어나, 서비스 전달체계의 전반을 지배하게 될 위험성에 대해서는 충분한 고려가 필요하다.  그러므로, 전문조직화와 노동조직화에 따른 함의에 대해 현재보다 더 많은 논의가 이루어져야 한다.  노동조직화와 근로기준법과 같은 노동규범들을 사회복지서비스 조직들에서 어느 정도, 혹은 어떤 측면들에 적용하는 것이 가능한지에 대한 검토가 필요하다(김영종, 2002).  또한, 이인재교수의 주장처럼(2002), 노동조직화의 효과와 전문조직화의 효과를 서로 대립적으로 볼 것이 아니라, 부분별로 유효성을 강조할 수 있다는 점도 검토해 볼 필요가 있다.

이 외에도 사회복지전문직은 처우개선의 대상자라는 수동적인 인식에서 벗어나, 처우개선을 위해 보다 장기적, 적극적으로 노력하려는 자세가 필요하다.  사회복지서비스의 효과성에 대한 편익 분석에도 적극적으로 참여하고, 이를 사회적으로 널리전파시키는 역할을 수행해야 한다. 클라이언트의 임파워먼트에 보다 적극적인 관심과 노력을 경주해야 할 필요도 있다. 이를 통해 비록 간접적이기는 하지만, 사회복지서비스에 대한 절대적 자원할당의 증가와 서비스 인력의 처우개선을 꾀할 수 있다.

6. 맺음말

본 연구는 사회복지현장 근무자들의 처우개선 욕구에 대한 이해와 대응 방안을 모색하는 것이 목적이었다.  그에 따라, 사회복지서비스 인력의 열악한 노동환경 문제가 최근에 폭발적으로 쟁점화 되는 원인에 대해 검토했으며, 종사자들의 저임금 구조를 중심으로 원인들을 분석해 보았고, 그에 따른 대응 전략의 방향과 역할들을 제시해 보았다.

사회복지현장 근무자들의 처우개선을 위한 노력은, 특히 저임금 구조를 타파하기 위한 노력은, 단순히 □동정에 기대거나(마치 우리가 일반사회로부터 임금을 구걸하는 것처럼)□ 혹은 □선명성 있는 주장이나 투쟁(저임금의 현실을 고발하는 것만이 능사인 것처럼)□으로 해결될 수 있는 것은 결코 아니다.  사회복지실천 현장의 열악한 노동환경 문제는 오랫동안 지속되어왔던 것으로, 그러한 문제를 초래하는 구조는 결코 가볍게 변화될 수 없는 것으로 여겨진다.  그러므로 처우개선을 위한 우리의 노력은 우선적으로 열악한 노동환경을 지배하고 있는 구조를 명확하게 파악해내는 것이 중요하다.  그리고 그에 따라 우리의 대응방안들을 차근히 모색해 나가려는 꾸준한 노력도 요구된다.

본 연구의 결과를 통해 나타난 함의는 다분히 진부한 것처럼 비춰질 수 있다.  처우개선을 위한 사회복지계의 노력은 지속적인 관심과 함께, 다면적인 접근들이 필요하다는 것이다.  현재 □효능 있는□ 대안으로 제시되고 있는 노동조직화의 전략도 그것이 유일한 전략으로 간주되어서는 곤란하다.  그것만으로는 사회복지현장 근무자들의 궁극적인 처우개선은 결코 기대하기 어렵다.  오히려, 이 전략만으로는 장기적으로 처우개선을 역행하는 결과를 초래할 가능성도 있다.  따라서, 앞서 제시되었던 바처럼, 전문조직화를 통한 전문적 역량 강화와 이를 통해 사회로부터의 가치 인정, 클라이언트 임파워먼트의 착실한 추진을 통한 자원할당의 증대, 시장 메커니즘의 도입을 통한 견인 효과, 정치적 과정에의 참여를 통한 자원배분의 유리함 이끌기 등의 전략들이 함께 모색되어야 할 필요가 있다.

다만, 장·단기적 효과의 차이와 현재의 실행가능성을 염두에 둔다면, 사회복지계의 역량을 현 시점에서 어느 곳에 집중해야 할 것인지에 대한 우선순위의 고려는 필요할 것이다.  이에 대해서는 본 연구의 한계로 두며, 구체적인 논의들이 추가되어야 할 필요성을 제기한다.  본 연구에서는 또한 각각의 전략적 방향들에 대한 깊이 있는 실천방법의 제시는 엄두조차 내지 못했으므로, 이에 대해서도 추가적인 연구와 실천 현장의 탐구 노력이 필요함을 제언한다.

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<토론>

- 사회복지현장 근무자의 처우개선 : 쟁점과 전략 -

이 무 승

한국노인복지시설협회장

김영종 교수께서 주제발표한『사회복지현장 근무자의 처우개선 쟁점과 전략』은 그동안 사회복지계에서 포괄적으로 많은 논의는 있었으나 핵심적인 쟁점사항을 도출하여 그 대안과 전략을 구체적으로 제시하지는 못하였던 분야임에도 사회복지현장 근무자들의 처우개선욕구의 분출배경과 사회복지현장의 저임금구조 등에 대한 문제점을 일목요연하게 심층 분석 정리하여 사회복지현장 근무자의 처우개선 전략적 방향을 제시하고 있는바 발표내용에 대하여는 대체적으로 동의하겠으나, 다만, 주제내용의 핵심인 사회복지현장근무자의 범주를 사회복지전문직(사회복지사)을 중심으로 저임금구조 분석과 처우개선전략을 제시함으로써 사회복지현장에서 클라이언트에게 실제적인 서비스를 창출하여 제공하는 사회복지현장 근무자의 절대다수를 점하고 있는 사회복지생활시설의 생활지도원(보조원)에 대한 저임금구조분석과 구체적인 처우개선전략의 제시가 소홀하여 아쉽다는 점을 지적하고자 한다.  또한 사회복지현장의 근무환경 분석에서 논술한 내용 중 『고압적이고도 폐쇄적인 시설분위기』라는 표현은 현실성이 없는 표현이라고 단정할 수 있겠으며 저임금 구조 해소를 위한 대안적인 전략방향에서 다루고 있는 『노동조직화』의 문제는 현재의 우리나라 사회복지시설의 인건비지원 체계로는 노동조합을 통한 현장 근무자들의 처우개선을 위한 임금협상 등의 방법은 불가능하다고 생각된다. 왜냐하면 사회복지시설의 인건비재원은 전액 정부지원으로 충당하기 때문에 시설별 노동조합의 사측인 시설장은 처우개선을 위한 재원충당의 재량이 거의 없어 임금협상은 불가능할 것으로 판단되어 노동조직화를 통한 전략은 장기적으로 검토할 차선책은 될지 몰라도 최선의 전략은 아니라고 판단된다.  따라서 본 토론자은 평소 사회복지시설현장에서 사회복지시설 종사자들의 처우개선과 관련하여 본 주제발표에서 논의 되지 않은 쟁점과제 몇 가지를 추가로 요약제시 하고자 한다.

1. 사회복지시설 종사자의 보수체계 다양화

사회복지시설의 종사자 보수체계는 일반 공무원이나 교사와 같이 직능별, 직종별로 법령 등의 규정으로 정하지 않고 사회복지시설의 종류별로 보건복지부의 관련부서에서 지침으로 매년 다양하게 시달되고 있어 동일직종의 사회복지시설종사자라 하더라도 보수체계가 다양할 뿐만 아니라 급여의 수준도 차이가 심하게 나타나고 있다.  예를 들면 사회복지생활 시설 중 장애인복지시설과 노인, 아동 등 여타 생활시설이 상이하며, 사회복지이용시설도 종합사회복지관과 노인복지회관이 상이한 보수체계로 운영되고 있다.

2. 사회복지시설예산집행의 지나친 규제강화

우리나라의 사회복지시설운영비는 인건비와 일반운영비로 구분하여 지원하고 있어 사회복지시설에서 처우개선에 따른 재원사용의 재량권이 거의 없을 뿐만 아니라 □90년대 후반부터 대부분의 사회복지시설운영비중 자부담 의무가 없어져 처우개선의 폭이 줄어들었고 광역자치단체에서 지원되는 사회복지시설종사자의 특별수당도 광역자치단체의 사회복지시설에 대한 관심과 재정력에 따라 다양하게 지원되고 있으며 특히 금년부터 시행되고 있는 사회복지생활시설공통업무지침으로 시설운영법인이나 시설의 후원금사용규제(간접비사용제한 등)로 종사자처우개선을 위한 시설자체의 재량의 범위가 좁아지고 있다.

3. 사회복지시설종사자의 직종별 유사경력인정범위 등의 제약

사회복지시설현장에 근무하는 전문직종의 유사경력인정범위가 지나치게 제한되어 있어 초임호봉이 낮게 획정되어 저임금요인이 되고 있으며 최고호봉제의 채택으로 최고30호봉을 초과하지 못하여 임금상승의 요인을 제한하고 있고 호봉승급도 1년에 2회(1월1일, 7월1일)로 제한하고 있어 공무원과 같이 년4회(분기별)로 확대하는 방안도 검토되어야 하겠다.

예를 들면 사회복지시설에서 근무하는 간호사, 물리치료사, 영양사 등은 사회복지시설외의 의료시설 등의 현업경력이 호봉획정에 인정되지 않아 저임금의 요인이 되고 있어 사회복지시설의 경력전문직 구인난을 더해 주고 있다.

<토론>

□사회복지현장 근무자 처우개선: 쟁점과 전략□ 에 대한 토론

장 재 구

유락종합사회복지관 과장□사회복지노동조합준비위원회 위원장

□ 총 평

발표자의 논문의 요지를 거칠게 요약하면, 현재 사회복지 현장종사자들의 근로조건과 처우 개선에 대한 욕구 분출은 사회복지의 저임금 구조에서 비롯된 것이며, 그것을 개선하기 위한 전략적 방향은 종사자 조직화의 측면에서는 노동조직화와 전문조직화의 이원적 전략의 유효성을, 클라이언트 측면에서는 임파워먼트(empowerment) 전략을 취하는 것이 바람직하다는 것이다. 하지만 결론에서 제시한 처우개선을 위한 정부, 개별 사회복지조직, 사회복지전문직의 역할에 대해서 본론에서의 논지를 분명히 하고 있지 못하다. 즉 개별 사회복지조직과 사회복지전문직이 정부의 예산을 주어진 것으로 받아들이고 있음으로써 근로조건 개선에 대한 요구가 서비스의 효과성을 저해한다고 보는 점은 이러한 논의를 다시 원점으로 돌려놓고 있다. 또한 발표자는 조직화의 목적을 전문직의 역량 증대, 더 나아가서 자원할당 메커니즘에서 유리한 고지를 달성하는 것으로 보고 있음으로 해서 노동조직화의 지향하는 바를 임금상승이나 처우개선으로 제한함으로써 조직화의 두 흐름을 객관적으로 바라보고 있지 못하다.

총평을 바탕으로 보다 세부적인 내용에 대한 견해를 언급하고자 한다.

1. 사회복지현장의 저임금 구조 형성 요인에 대한 의견

이 부분에 대해서는 발표자의 연구와 견해와 감사함과 동의를 표한다. 구체적인 증거를 가지고 설명하고 있고 또 그것이 현실을 반영하고 있기 때문에 이견은 없다. 특히 서비스 인력의 처우 개선 문제를 클라이언트에 대한 서비스 개선을 넘어 사회문제를 해결하려는 것과 맥락이 닿아 있다는 점을 지적해 준 점은 우리 사회복지노동조합이 지향하는 바를 대변해주고 있는 부분이라 할 수 있다.

2. 이런 □열악한 노동현실□의 개선에 대한 욕구가 □왜 지금□ 분출 하는가? 에 대한 의견

발표자는 이에 대해 첫째, 사회복지서비스 패러다임이 □자선□에서 □복지□로 이동하고 있는 단계에서 발생하는 □문화지체□ 현상으로 간주하고 있다. 그리고 그것의 촉발요인으로 복지적 패러다임에 입각한 대학교육을 받은 전문인력의 비중이 높아진 것과 여성인력이 자신의 직업이나 직장을 □평생직장□으로 인식전환한 점을 꼽고 있다.

□ 이러한 현실인식은 다분히 사실간의 인과관계(□복지□ 마인드를 갖춘 전문인력의 대량 진입 □ 열악한 근로조건 개선에 대한 욕구분출)를 다분히 자의적으로 해석한데서 비롯된 것이다. 먼저 발표자의 표현대로 사회복지대학교육으로 인해 □자선□이 아니라 □복지□적 마인드를 갖춘 전문인력이 대거 현장으로 투입되고 있는 점이 패러다임 변화의 하나의 촉발요인이라고 보았는데, 사회복지대학교육은 처음부터 사회복지를 □자선□이 아닌 □복지□를 추구하기 위해 존재하였다. 필자의 인식대로라면 과거의 사회복지인력은 복지를 자선으로 간주하는 대학교육을 받았다는 말인가? 문제설정을 □사회복지현장의 현실(reality)'로 돌려보아야 한다. 처음 현장에 발을 내딛는 사회복지사들 치고 자신이 시작하는 일이 전문직이 아니라고 생각하는 사람은 한 사람도 없을 것이다. 문제는 그들이 대학에서 교육받은 대로 사회복지현장은 □전문직으로서의 사회복지□를 실천할 수 있는 조건이 형성되어 있지 않다는 점이다. 따라서 처우개선과 근로조건 개선에 대한 욕구가 과거에는 미미했거나 없었다가 새로 형성된 것이라고 볼 수 없다. 오히려 이러한 욕구가 표면으로 드러나지 않은 것은 사회복지 대학교육이나 현장에서 강조하는 □전문가주의(professionalism)'의 이데올로기적 효과라고 볼 수 있다.

□ 발표자는 사회복지의 열악한 현실을 남성과 여성의 차원으로 분할해서 봄으로써 문제를 직시하지 못하고 있다. 처우개선이든 근로조건 개선이든, 그것에 대한 요구의 분출은 여성 사회복지인력이나 남성인력에게나 자신에게는 생존권의 문제와 닿아있기 때문이다. 현장에서 이직률이 높은 것을 사회복지종사자 개인의 문제, 즉 헌신(commitment)의 부족 또는 사회복지 마인드의 부족으로 몰아가는 것은 필자가 강조하고 있는 □구조적 요인□들에서 비롯되는 것이다. 만약 저자의 설명대로라면 근무환경을 보다 적극적으로 개척하려는 의지를 갖고 있는 쪽은 현실적으로 생계유지의 책임에 대한 부담을 더 지고 있는 남성인력들에게서 찾아야 할 것이다.

3. 저임금 구조 해소를 위한 전략적 방향에 대한 의견

발표문에서 이 부분은 저자의 사회복지종사자의 조직화에 대한 입장을 발견할 수 있는 부분이다. 글에서는 여기에다 사회복지서비스의 전달에 있어서 시장 메커니즘의 도입과 클라이언트의 임파워먼트(empowerment), 정치적 과정에의 개입을 언급하면서 저임금 구조에 대한 접근을 보다 다면적으로 하고 있다. 하지만 다음 몇 가지 점에서 저자의 분석과 제안은 현실을 제대로 반영하고 있지 못하다.

□ 발표자는 노동조직화와 전문조직화를 최근 전개되고 있는 근로조건 개선에 대한 현장사회복지종사자들의 욕구와 연결시키고 있지 못하다. 이는 사회복지 현장조직화의 역사성을 고려하지 않았기 때문이다. 다시 말해서 전략의 목표가 □열악한 노동현실의 개선□이든 □사회복지현장 근무자의 처우개선□이든지간에 현장종사자에 대한 두 가지 조직화 전략에서 현재로서는 어느 것도 가시적인 성과를 가져온 적은 없다고 할 수 있다. 하지만 전문조직화 경로의 역사가 깊은 반면 노동조직화의 역사는 짧다. 게다가 지금 쟁점이 되고 있는 욕구의 분출은 노동조직화의 내용이다. 결론적으로 노동조직화 흐름의 출현배경으로 열악한 근로조건의 개선을 위한 전략으로 전문조직화 전략이 더 이상 유효하지 않다는 현장 근무자들의 인식에 의한 것이라는 점을 빠뜨려서는 안 될 것이다.

□ 노동조직화의 성공을 가정한 부분(p.12)에서 그 결과로 휴먼서비스의 속성과 상반되는 부정적인 영향을 언급한 것은 사회복지사는 □전문가이냐 노동자이냐□ 하는 진부한 이분법적인 논리를 벗어나고 있지 못한 데서 기인한다. 노동자가 자기의 일에 대해서 전문성을 가지는 것은 너무나 당연한 것이다. 발표자가 언급한 사회복지 서비스의 속성이 노동조직화를 통해서 침해될 수 있다는 근거는 다분히 자의적인 해석이다. 가까운 예로 우리가 비교의 대상으로 자주 언급하는 교사, 간호사들이 만든 노동조합을 이 글에서의 노동조직화라고 본다면 그들이 자신들이 하고 있는 일의 속성을 긍정적(positive)으로 변화시켰는가 아니면 부정적(negative)으로 변화시켰는가? 또한 공무원노조에서 주장하는 것에서도 알 수 있듯이 노동조직화는 노동의 속성을 바꾸는 것이 아니라 노동의 속성(attribute)을 보다 더 효과적이고 효율적으로 실현(realization)하려는 과정에서 등장한 것이다.

□ 현 상황에서 그리고 지금 주어진 조건에서 시장 메커니즘의 도입이 □견인□ 효과를 가져올 지는 의문이다. 발표자는 한정된 분야라는 단서를 달았지만, 현재 정부에서 행해지고 있는 사회복지서비스 평가는 그 목적이 한정된 자원을 차등적으로 공급하면서 관리감독의 권위를 유지하고자 함에 있다. 올바른 가치평가를 위해서는 그 기준에 사회적 승인(social sanction)이 전제되어야 한다. 현 상황에서 제기되는 평가는 시설이나 기관의 행정책임자에게는 거짓으로 꾸며서라도 높은 실적을 보고해야 하고, 사회복지 종사자들은 자신의 임금삭감과 살벌해지는 시설 분위기를 예방하기 위해서라도 가혹한 페이퍼 웤(paper-work)을 감내해야 한다. 이런 현실에서 클라이언트는 사회복지종사자로부터 옹호 받는 권리를 가진 개인으로 자리 잡을 수 없다.

<토론>

사회복지 일반노조 건설을 생각하며

윤 찬 영

전주대학교 사회과학부 교수·사회복지학

우선, 발제자의 문제의식과 노고에 감사드립니다. 또한 발제문의 내용에 대해 전반적으로 동의합니다. 이에 본 토론의 글은 발제문을 보완하는 입장에서 전개하고자 합니다. 구체적인 부분에서는 약간의 이견이 있을 수도 있습니다.

1. 여전히 잔존하는 이타주의의 함정

사회복지가 추구하는 가치에서 이타주의를 배제할 수는 없습니다. 이타주의는 사회구성원 일반과 사회복지를 실천하는 실천가 모두를 구속합니다. 사회구성원들은 사회복지 대상자에 대한 이타적 의무를 이행해야 합니다. 그러나 그것은 직접적으로 이행되기 어렵습니다. 시장사회에서 각 개인이 이타적인 행동을 하도록 요구하는 것은 비현실적입니다. 그래서 사회복지제도가 등장한 것입니다. 제도를 통해 도움을 제공하는 자와 받는 자가 조직화되는 것입니다. 이 때 제도적 공간 속에서 도움을 주는 자와 받는 자를 매개하고 조정하는 직업적 역할이 필요한 것입니다. 이것을 사회복지사 및 종사자들이 맡고 있는 것입니다.

따라서 사회복지사는 이타적인 제도 속에서 기능하는 직업인입니다. 사회복지사가 일반적인 사회구성원보다 이기적인 것은 용납하기 어렵지만 유독 사회복지사에게 이타적인 것을 요구하는 것 또한 용납하기 어려운 것입니다. 사회복지사는 사회의 이타적인 정신과 그 일을 위임받아 처리하는 직업인입니다. 사회복지사에게 이타적인 것을 강요하는 것은 바로 사회복지사의 희생과 봉사를 구실로 직업인으로서 향유해야 하는 기본적인 권리를 박탈하려는 음모에 지나지 않습니다.

사회복지사 처우 개선을 주장할 때, 사회복지사들이 클라이언트의 권익보다 자신의 권익을 찾으려 한다는 비난에 신경을 쓰게 됩니다. 이것은 사회복지인 스스로 희생과 봉사라는 이타주의에 함몰되어 있다는 것을 반증해주는 것입니다. 사회복지사가 클라이언트에게 좀 더 많은 보상과 대가를 요구하는 것이 아닙니다. 사회복지사는 클라이언트에 대하여 전문적 책임을 다 하며 국가와 사회에 대해 사회복지사의 가치를 요구하는 것입니다. 따라서 사회복지사의 처우 개선을 요구하는 것은 이타주의에 반하는 것이 아닙니다. 이타주의를 중요하게 생각하는 것과 그것에 함몰되어 구속을 받는 것은 다르다고 봅니다.

우리 사회에는 타인에 대한 봉사를 직업으로 하는 사람들이 많습니다. 공무원, 국회의원 및 지방의원, 성직자 등은 모두 봉사하는 일을 합니다. 그러나 사회복지사보다 훨씬 좋은 처우를 받고 있습니다. 발제문에서 휴먼서비스 업종간 비교를 제시한 것처럼 타인을 돕는 직업 중에서 유독 사회복지사 및 종사자들만 낙후되어 있습니다.

2. 사회복지 대상자들에 대한 무책임한 사회적 인식이 문제

그렇다면, 왜 사회복지 분야의 종사자들의 처우가 가장 낮은 것일까요? 그것은 교육이나 보건, 법률서비스 등 타 분야 휴먼서비스에 비해 사회복지서비스 대상자들에 대한 사회의 책임성이 약하기 때문이다. 예컨대, 빈민, 장애인, 독거노인, 요보호 아동, 노숙자 등 우리 사회가 보호해야 할 대상들에 대해 우리 사회는 공식적이거나 공개적으로 거부하지 못한다. 최소한의 양심이나 체면 또는 동정심 때문에라도 거부할 수 없을 것이다. 그러나 그들과 함께 살아야 한다는 부분에 대해서 자신이 없거나 귀찮거나 혐오감을 느낀다. 그들이 일상생활 과정에서 가까운 곳에 존재하지 않는다면 별 문제가 없다고 생각한다.

그러므로 무책임한 사회, 부도덕한 사회에서는 사회복지대상자들이 시야에 들어오지 않는 것이 좋은 것이다. 그리하여 그들을 보이지 않는 곳에 묻어둘 필요가 있는 것이다. 그래서 사회복지시설이 필요한 것이다. 이렇게 되면 갈등도 없고 심적 부담감도 없어지게 되는 것이다. 이것이 발제자가 언급한 부정적 외부효과(negative externality)의 감소이다. 사회복지대상자는 사회의 외부효과로 주어지는 존재, 극단적인 비유를 하자면-실제로 솔직한 표현일 수 있다- 쓰레기 같은 존재이다. 이들의 매립장이 사회복지시설이라고 할 수 있다. 사회복지사는 쓰레기 관리의 역할을 하는 것이다. 이러한 매립장은 반드시 시설이 아니라 할지라도 지역적으로 존재하게 된다.

사회구조에 의해 양산되는 외부효과에 대해 사회는 많은 비용을 들이려 하지 않는다. 적당히 보이지 않게 은폐하거나 사회에 직접적인 폐해를 끼치지 않을 정도로 현상을 유지하면 되는 것이다. 만일, 이들을 사회로 복귀시키거나 함께 살게 하기 위해서는 많은 비용을 들여 보호와 치료, 사회적 준비 등을 해야 한다. 그러나 사회는 그러한 가치를 선택하려 하지 않는다. 따라서 사회복지사의 전문성에 대해서도 적극적인 입장을 갖지 않는 것이다.

3. 사회복지사 수요-공급의 불균형

국가와 사회는 사회복지서비스에 대해 많은 비용을 지불하려 하지 않는다. 이제 자선의 패러다임이 복지의 패러다임으로 바뀌고 있다고 하지만, 그나마도 사회복지인력의 공급이 적으면 사회복지서비스의 단위비용이 증가할 것이다. 그러나 사회복지사가 과도하게 공급되고 있는 현실은 사회복지사의 처우 개선에 걸림돌로 작용한다. 발제문에서도 언급하였듯이 2000년도 사회복지사 자격증 교부가 1만 8천여 명을 웃돌고 있다. 사회복지사 양성 및 자격증 취득의 문호가 넓어 사회복지사의 공급은 사회의 수용력 한계를 훨씬 넘어선 것이다.

따라서 수요-공급의 법칙은 이 부분에서 상당히 위력을 발휘한다. 사회복지사 양성과정에 대한 정비없이 사회복지사의 처우를 주장하는 것은 현실적인 한계를 갖는다. 이와 같이 사회복지사가 양산되는 것은 대학이나 대학원에 지나치게 많은 사회복지학과 및 사회복지전공이 설치되어 있기 때문이다. 이를 통제할 수 있는 장치가 필요하다. 보건복지부와 교육인적자원부의 협력을 통해 사회복지교육과정에 대한 인증과 통제가 필요하다고 본다.

4. 복지자본가의 전근대성

사회복지사의 처우뿐만 아니라 전반적인 사회복지의 낙후성은 소위 복지자본가들의 전근대적 봉건성과 자본가적 성격에 기인한다. 폐쇄적이며 세습적인 가족경영, 외부환경과의 단절은 전문성, 근대성, 책임성의 면에서 심각한 문제를 야기한다. 그러면서도 정부의 각종 보조금이나 지원금, 후원금을 통해 사적인 자본축적을 추구하는 것은 사회복지를 빙자한 영리사업에 다름이 아니다. 사회복지법인과 시설을 사유재산으로 인식하며 철저한 자기통제하에 두고 있는 복지자본가들이 사회복지 실천의 전문성, 현대성, 책임성에 방해요인으로 작용하는 것이다. 이들은 사회복지사와 종사자들에게 희생과 봉사를 강요하고 있다.

정부의 지원과 사회적 후원이 증가한다 해도 사회복지 현장에서 사회복지사 및 종사자 그리고 사회복지대상자들의 처우가 개선될 것이라는 전망은 불투명하다. 사회복지법인 및 시설 내의 구조가 민주적이고 투명하게 개선되지 않는 한 문제는 여전히 남아 있게 된다.

5. 근로기준법의 적용과 사회복지 노동조합

현행 근로기준법상 사회복지시설은 사업 및 사업장에 속한다. 근로기준법의 적용을 배제할 수 있는 하등의 이유가 존재하지 않는다. 그럼에도 불구하고 그 동안 사회복지시설은 근로기준법 등 노동관계법의 사각지대로 방치되어 온 것이 사실이다. 발제문에서 보고된 바와 같이 근로시간, 임금 및 수당수준 등 핵심적인 근로조건에 있어서 사회복지시설은 법외 영역으로 남아 있었다. 사회복지시설이 노동관계법의 적용을 받을 때, 희생과 봉사의 이데올로기는 불식될 수 있을 것이다.

이와 관련하여, 현재 사회복지노동조합준비위원회가 노조건설을 준비하고 있다. 현재 극히 일부에 지나지 않지만 사회복지노조가 설립된 시설들도 있다. 그러나 개별 사업장 노조는 설립하기도 어렵지만 힘을 발휘하기도 힘들다. 거의 대부분의 사회복지시설은 기업으로 친다면 아주 작은 소기업 규모에 해당되기 때문에 개별노조의 탄생과 활동은 기대하기 어렵다. 이 경우 노조가 설립된다고 하더라도 규모의 영세성으로 인하여 사업주의 노조와해 공작이 쉽게 통용될 수 있다. 그렇다고 해서 직종별 노조나 산업별 노조의 건설이 지금 당장 희망적인 것은 아니다. 업무의 내용이나 시설 수준의 편차가 크기 때문에 동질적인 하나의 조직으로 노조를 건설하는 것이 쉬운 일은 아니며 유용하지 않을 수도 있다.

그렇다면, 어떤 형태의 노조가 적절한가? 현재로서는 일반노조의 형태를 고려해보아야 한다. 즉, 사회복지사 및 종사자들이 한국노총이나 민주노총 같은 상급 연합단체에 개인별로 조합원 가입을 하는 방법이다. 그리하여 사업주에 대하여 단체교섭권을 상급 노조단체가 갖게 된다. 이 경우 상급단체가 사회복지사업에 대해 이해할 수 있어야 하고 여러 사업장에 산재해 있는 조합원들을 통합적으로 조직화해야 하는 부담이 있기는 하지만 사회복지시설의 현황과 수준을 고려할 때 현실적으로 가장 고려해볼 만 하다. 추후 사회복지 노조의 역량이 성장할 때, 직종별 노조나 산별노조를 생각해 볼 수 있을 것이다.

6. 맺는 말

이렇게 사회복지 부문이 낙후된 것의 궁극적인 책임은 국가의 사회복지에 대한 책임이 취약하다는 데 있다. 시민사회 또한 사회복지에 대해 무지, 무관심하며 기껏해야 동정적일 뿐 개혁의 에너지로 작용하기 어렵다. 이러한 조건 속에서 복지자본가가 형성되는 것이다. 이러한 조건들은 사회복지사에게 열악한 처우로 돌아오게 되며, 사회복지대상자의 권리와 인간다운 삶의 실현은 거리가 멀어지게 된다.

이러한 문제들을 타파하고 복지에 대한 국가의 책임을 강화하고 사회복지법인과 시설이 말 그대로 공익적인 사회복지전문 주체로 자리 잡게 하기 위해서 건강한 사회복지사들의 응집과 연대가 요청된다. 단순한 사회복지사 전문가 단체는 법적인 단결권이나 교섭권이 주어지지 않기 때문에 노동조합의 건설이 절실하게 요구된다. 이 때 사회복지노동조합은 일반 사업장 노조와 달리 조합원 자신의 권익과 동시에 자신으로부터 돌봄을 받고 있는 사회복지대상자들의 권익을 옹호하고 대변하는 역할을 수행해야 할 것이다. 즉, 사회복지사는 사회적 노동자이며 사회복지노동조합은 사회적 노동조합의 성격을 가져야 하는 것이다.

시설종사자 처우개선 토론회 자료

(복지정책과 염민섭 사무관, 7. 19)

Ⅰ. 들어가면서

□ 우리나라 사회복지시설은 시설에 대한 수요 및 정책적 관심의 증대에 따라   생활시설이 1985년도에 588개소에서 2002년도에 936개소로 확대되고, 사회복지관 등 이용시설이 2만 2천개소에 이르는 등 양적인 성장을 이루어 왔으며, 그동안 구조적으로 취약하였던 한국 사회복지 분야에 대해 사회의 기본적인 사회복지서비스 수요에 부합할 수 있을 정도로 양적인 성장을 이루어 있음.

사회복지시설(생활시설) 현황

(단위 : 개소, 명, '02. 3)

구 분	시설 수	입소인원	종사자 수
계	936	80,837	17,533
아 동	273	18,808	3,692
노 인	288	16,625	4,142
장 애 인	217	18,279	7,928
여 성	62	3,144	269
정신요양	55	12,721	970
부 랑 인	36	10,436	970
결핵·한센장애	5	824	78

□ 사회복지시설의 양적인 확대와 더불어 시설종사자의 수도 1998년 11,528명에서 2002년에는 17,533명으로 급격히 확대되었음.

- 사회복지사업이 휴먼서비스의 속성을 가진다는 점에서 시설종사자는 중요한 역할을 수행하고 있으나 사회복지 종사자의 처우는 법인의 재정능력 미흡, 정부의 예산지원상 한계로 인해 전반적으로 급여수준 및 근무여건이 낮은 상황임.

□ 그동안 사회복지 종사자 처우에 관한 문제는 사회복지 전반의 분위기가 종사자에게 봉사와 희생이 요구되었으며, 종사자도 이러한 패러다임에 익숙한 상황 으로 종사자의 복지와 관련된 사항은 사회적인 문제로 대두되지 않고 있었음.

- 사회의 전반적인 분위기 및 종사자의 처우에 관한 인식변화 등으로 최근 사회복지 현장에서도 종사자의 급여인상, 근로환경 개선, 근로기준법 적용 등의 요구가 증대되고 있음.

- 우리 부에서는 이에따라 종사자 근무환경 개선을 위한 종사자 2교대 근무제 실시, 시설종사자 교육 확대, 시설에 대해 근로기준 준수 요청, 근로기준법 관련 비용 의 일부 지원 등을 실시하고 있음.

□ 이러한 종사자 처우개선의 문제는 사회복지시설의 양적 증대 및 시설 운영의 효율성, 투명성 등에 대한 사회적 요구 등과 맞물려 사회복지정책 패러다임 전환 요청

□ 이러한 시점에서 발제자께서 다양한 자료를 통해 종사자 처우에 관한 심도깊은 분석을 하여주신데 대하여 감사드리며, 우리 부에서 종사자 처우개선을 위해 추진중인 사항에 대해 간단히 말씀드리고자 함.

Ⅱ. 사회복지시설 종사자 처우개선을 위한 정책 추진현황

□ 종사자 근무여건 및 처우개선

□ 사회복지시설(생활시설)에 대한 예산지원을 1999년 217,710백만원에서 2002년 367,254백만원으로 확대하는 등 지속적으로 관련 예산을 확대 하고 있음.

생활시설에 대한 연도별 예산지원 현황

(단위 : 백만원)

구 분	1999년	2000	2001	2002년
	금액	금액	금액	금액	%
총 계	217,710	261,953	320,634	367,254	14.4%
생 계 비	62,033	68,070	72,298	74,721	3.4%
운 영 비	137,626	152,073	196,604	232,922	18.5%
기능보강사업비	18,051	41,810	51,732	59,611	15.2%

□ 2교대 근무를 위한 지원 실시

- 시설종사자의 근무부담을 덜기 위해 2001년부터 시설 종사자 2교대 근무를 위한 지원을 실시하고 있으며, 2001년에는 장애인, 아동, 노인시설에 대해 2교대 근무인력 4,500명에 대한 지원 실시

□ 사회복지시설(생활시설) 종사자 1인당 평균담당 수용인원 : 4.5명

- 2002년에 3∼6세 아동시설에 2교대 근무인력을 지원하는 등 시설 종사자 637명에 대한 지원을 추가로 실시하고 있으며, 2005년까지 전체 사회복지시설(생활시설)에 대해 2교대 근무 실시를 위한 지원 실시 예정

□ 효율적 인력운영 방안 마련을 위한 연구 추진

- 시설의 종별, 유형별 특성에 대한 고려가 미흡한 상황에서 규정된 인력배치기준, 근무형태 등을 종합적으로 재검토하여 인력의 효율적 운용방안 마련을 위한 연구용역 추진중(□02)

□ 시설종사자에 대한 인건비 지원 수준 인상 추진

- 시설 종사자의 보수 수준이 공공 사회복지시설에 근무하는 종사자 수준에 이를 수 있도록 인건비 지원 수준 인상 추진

□ 생활지도원 8호봉에 대한 정부지원(지방자치단체 포함) 수준(17,597천원)은 사회복지전담공무원 8급 8호봉(20,587천원) 대비 85.5% 수준임

□ 사회복지시설의 근로기준법 적용

□ 2002년 지침에 사회복지시설에 대해 근로기준법을 준수하도록 함.

- 근로기준법 주요 준수사항 : 근로계약서 작성 비치, 취업규칙 작성 및 신고, 노사협의회 구성·운영(근로자참여및협력증진에관한법 제4조),   여성에 대한 야간 및 휴일 근로 제한 철저 이행, 연·월차 유급휴가 및 생리휴가 실시 홍보 및 권장, 직장내 성희롱 예방교육 등

□ 최저임금 이하의 보수지원이 실시되고 있는 종사자에 대한 지원수준을 최저임금 이상(385,000원□ 480,000원)으로 인상

□ 2002년 인건비 지원 항목에 근로기준법에서 정한 각종 수당을 반영함으로써 사회복지시설의 부담 경감

- 2003년 예산에 사회복지시설의 근로기준법 준수와 관련된 시간외 수당, 연월차 수당 등 비용을 지원하기 위해 예산 반영(1,024억원)을 요청하고 있음.

- 향후 근로기준법 관련 각종 수당에 대한 지원을 예산의 범위내에서 지속적으로 확대 예정

<참고자료>

사회복지시설 종사자 관리에 관한 관련 법 조항

가. 근로기준법

□ 근로자(14조) : 임금을 목적으로 근로를 제공하는 자

□ 사용자(15조) : 사업주 또는 사업경영담당자 기타 근로자에 관한 사항에    대하여 사업주를 위하여 하는 행위

□ 근로계약(17조) : 노동자가 사용자에게 근로를 제공하고, 사용자는 이에 대하여 임금을 지급함을 목적으로 체결된 계약

□ 임금(18조) : 사용자가 근로의 대상으로 근로자에게 임금, 봉급 기타 어떠한 명칭으로든지 지급하는 일체의 금품

□ 평균임금(19조) : 사유발생 이전 3월간에 지급된 임금의 월 평균(통상임금  보다 적을 때 통상임금을 평균임금으로함)

- 적용 : 퇴직금 지급시 : 평균임금(34조1항)

- 적용 : 퇴직금, 재해보상, 휴업수당 등 비교적 근로자입장에서 보면 어려운처지에서의 산출기준

□ 통상임금(시행령 6조) :  정기적, 일률적으로 지급하는 금액

- 월급으로 정해진 금액에 대해서는 월의 통상임금 산정기준 시간 수로 나눈 금액

- 통상임금 산정기준 시간 수

·주의 통상임금 산정 기준시간에 1년간의 평균주수를 곱한 시간을 12로 나눈시간

- 월 소정 근로시간 = (44시간+8시간)□(52주+8시간) /12월 = 226시간

□ 시간급 = 1,000,000원(통상임금)/226시간 = 4,425원

- 적용 : 해고예고수당(32조의1), 퇴직금(34조), 휴업수당(45조), 유급휴일임금(54조), 연장·야간·휴일근로수당(55조), 연월차유급휴가수당(57,59조), 생리  휴가수당(71조), 재해보상금(82조) 등에 사용

□ 근로조건의 명시 : 24조

- 근로계약 체결(임금, 근로시간 기타의 근로조건을 명시)

- 임금의 구성항목, 계산방법 및 지불방법 서면으로 명시(시행령 8조)

- 기타근로조건(시행령 7조)

· 취업 장소와 종사 할 업무

· 법 제 96조 취업규칙 작성·신고사항

· 부속 기숙사에 관한 규칙

□ 근로시간 : 49조

- 1주일 근로시간 : 44시간 (휴게시간 제외)

- 1일 근로시간 : 8시간(휴게시간 제외)

□ 연장근로의 제한 : 52조

- 당사자간 합의시 1주 12시간 한도로 근로시간 연장 가능

□ 휴게시간 : 53조

- 8시간 근무의 경우 1시간 이상 휴게시간을 근무시간 도중에 줌

□ 휴일: 54조 :  1주일에 평균 1회 이상의 유급휴일

□ 연장·야간 및 휴일근로 : 55조

- 연장근로, 야간근로(22:00∼06:00), 휴일근무에 대해서는 통상임금의 100/50 이상을 가산 지급

□ 월차 유급휴가(57조) :  월 1일에 대하여 1일의 유급휴가

□ 연차유급 휴가(제59조)

- 1년간 개근자 10일, 9할 이상 출근자 8일

- 2년 이상 계속 근무자 : 1년 초과하는 계속년수에 1년에 대하여 1일 가산

- 20일 초과시는 초과하는 일수에 대해서는 통상임금을 지급하고, 유급휴가를 주지 아니할 수 있다.

□ 야업(여성) 및 휴일근무 및 시간외 근무 제한 (68조, 69조)

- 여성을 야간근로 및 휴일에 근로시 당해 근로자의 동의 요

- 임산부는 노동부 장관 인가

- 산 후 1년이 경과되지 아니한 여성 1일 2시간, 1주 6시간, 년 150시간 초과시간외 불가

□ 월 1일의 생리유급휴가(71조)

□ 취업규칙 작성 (96조)

- 상시 10인 이상 근로자 사용자는 취업규칙을 작성하여 노동부장관에게       신고

1) 시업, 종업시각, 휴게시간, 휴일, 휴가 및 교대근무에 관한 사항

2) 임금의 결정·계산·지급방법, 임금의 산정기간·지급시기 및 승급에 관한 사항

3) 가족수당의 계산·지급방법에 관한 사항

4) 퇴직에 관한 사항

5) 퇴직금, 상여 및 최저임금에 관한 사항

6) 근로자의 식비, 작업용품 등 부담에 관한사항

7) 근로자를 위한 교육시설에 관한 사항

8) 안전과 보건에 관한 사항

9) 업무상과 업무외의 재해부조에 관한 사항

10) 표창과 제재에 관한 사항

11) 기타 당해사업 또는 사업장의 근로자 전체에 적용될 사항

나. 근로자 참여 및 협력증진에관한법

□ 제4조 : 노사협의회는 사업장 단위로 설치

□ 제6조 : 협의회 구성 : 사용자와 근로자 대표 동수(3∼10인)

- 사용자 : 총무 이상

□ 제 17조 : 협의회 조직과 운영에 관한 규정 제정

- 협의회 설치일로부터 15일 이내에 노동부 장관에게 제출

□ 제 18조 : 회의록 작성·비치

□ 제 25조 : 고충처리위원회 설치

·

다. 남녀고용평등법

□ 직장내 성희롱 예방교육(제13조)

□ 년 1회 이상 실시

- 성희롱예방교육기관이 위탁을 받아 교육을 실시하는 경우에는 1시간이상으로 교육과정을 편성 실시

□ 교육내용

- 직장내 성희롱에 관한 법령

- 당해 사업장의 직장내 성희롱 발생시의 처리절차 및 조치기준

- 당해 사업장의 직장내 성희롱 피해근로자의 고충상담 및 구제절차

- 그 밖에 직장내 성희롱 예방에 필요한 사항

□ 실시방법

- 노동부 장관이 지정하는 기관에 위탁하여 실시 가능

- 직원연수·조회·회의 등

□ 단순히 교육자료 등을 배포·게시하는 방법에 의한 경우에는 예방교육을 실시한 것으로 보지 않음

라. 최저임금법

□ 최저임금액 : 시급 2,100원, 일급(8시간) 16,800원, 월 476,000원(226시간)

□ 최저임금의 효력( 제6조)

□ 최저임금의 적용을 받은 근로자에 대하여 최저임금액이상의 임금을 지급

□ 최저임금 산입 제외 내용

- 매월 1회이상 정기적으로 지급하는 임금외의 임금

· 정근수당, 근속수당, 장려가급·능률수당 또는 상여금, 기타 결혼수당·월동수당·김장수당·체력단련비 등

- 소정의 근로시간 또는 근로일에 대하여 지급하는 임금외의 임금

· 연·월차휴가근로수당, 유급휴가근로수당, 유급휴일근로수당, 연장시간 근로·휴일근로, 야간근로, 일·숙직수당 등

- 기타 최저임금액에 산입하는 것이 적당하지 아니하다고 인정하는 임금

· 가족수당·급식수당·주택수당·통근수당 등

□ 최저임금 지급 강제 제외 내용

- 근로자가 자기의 사정으로 인하여 소정의 근로시간 또는 소정의 근로일의 근로를 하지 아니한 경우

- 사용자가 정당한 이유로 근로자에게 소정의 근로시간 또는 소정의 근로일의 근로를 시키지 아니한 경우

□ 최저임금적용 제외의 인가기준

- 근로자의 정신 또는 신체의 장애가 당해 근로자를 종사시키고자 하는 업무의 수행에 직접적으로 현저한 지장을 주는 것이 명백하다고 인정되는 자

- 수습사용중에 있는 자로서 수급사용한 날로부터 3월이내인 자

- 감시 또는 단속적으로 근로에 종사하는 자